Vegabréfsáritanir fyrir ríkissjóð
Morgunblaðið, laugardagur 25. október 2025
Séu þingmenn á einu máli um lagafrumvarp sem fer umræðulaust í gegnum þingið er það ekki endilega gæðastimpill. Þetta kemur í hugann vegna frumvarps sem utanríkisráðherra endurflytur nú um framkvæmd og útgáfu vegabréfsáritana. Málþófið um veiðigjöldin kom blessunarlega í veg fyrir að frumvarpið yrði afgreitt á liðnu sumri. Markmið þess er að laða fleiri erlenda ferðamenn inn á Schengen-svæðið og auka með því tekjur ríkissjóðs. Þessi sérkennilega aðferð til að bæta hag ríkisins er alls ekki gallalaus.
Frumvarpið fellur til dæmis ekki að forsetaúrskurði um verkaskiptingu ráðherra. Þar segir að dómsmálaráðherra fari með landamærastjórn, Schengen-mál og málefni útlendinga. Um almenn vegabréf og áritanir þeirra eru ákvæði í útlendingalögum. Utanríkisráðherra fer hins vegar aðeins með diplómatísk vegabréf, þjónustuvegabréf og áritun þeirra. Nú vill utanríkisráðherra fara með yfirstjórn framkvæmdar vegabréfsáritana fyrir alla sem þær þurfa til að komast inn á Schengen-svæðið.
Þannig er gert ráð fyrir að tveir ráðherrar beri ábyrgð á sama málefnasviði. Niðurstaðan yrði tvíhöfða stjórnkerfi þar sem annað ráðuneytið mótar öryggisstefnu en hitt tekur stjórnvaldsákvarðanir sem hafa bein áhrif á Schengen-kerfið. Þar skapast óhjákvæmilega hætta á árekstrum milli öryggis- og fjárhagssjónarmiða.
Í upphafi greinargerðar frumvarpsins segir að það hafi verið samið í utanríkisráðuneytinu og sé liður í stefnu stjórnvalda um að „efla afkastagetu við útgáfu vegabréfsáritana til að mæta mikilli eftirspurn“. Þá er það yfirlýst markmið samkvæmt greinargerðinni að auka tekjur ríkissjóðs með því að fjölga útgáfu áritana. Segir í greinargerðinni að vorið 2024 hafi fjármála- og efnahagsráðuneytið samþykkt tillögu utanríkisráðuneytisins um að efla áritanastarfsemi vegna aukinnar eftirspurnar. Laut tillagan að því að ráðast í úrbætur sem kröfðust hækkunar á fjárframlögum.
Í frumvarpinu er opnuð leið til samninga við einkafyrirtæki, t.d. í Kína og á Indlandi, og fela þeim að hraða afgreiðslu umsókna og afla ríkissjóði tekna. Sé einkaaðilum falin móttaka og úrvinnsla gagna með slíkt höfuðmarkmið, án skýrra viðmiða, er það til þess fallið að grafa undan réttarstöðu umsækjenda og trausti samstarfsríkja í Schengen. Það kæmi í hlut dómsmálaráðherra að verja þetta og útskýra fyrir öðrum Schengen-ráðherrum.
Undanfarin ár hefur höfuðkapp verið lagt á að auka öryggi á ytri landamærum Schengen-ríkjanna með markvissari stjórn á för fólks inn á svæðið. Smygl á fólki til Evrópu er arðsöm glæpastarfsemi sem leiðir til vandræða víða um lönd, þar á meðal hér. Breyti eitt Schengen-ríki lögum sínum til að stórfjölga útgáfu vegabréfsáritana vegna eigin tekjuöflunar setur það ekki öryggissjónarmið í forgang.
Núverandi dómsmálaráðherra vill styrkja landamæravörsluna. Efasemdir vakna um samráð við embættismenn ráðherrans eða þá sem vinna að öryggisþáttum Schengen-samstarfsins við gerð frumvarpsins. Raunar lá svo mikið á að flytja frumvarpið á vorþinginu 2025 að það þótti ekki tími til að leggja það til kynningar í samráðsgátt stjórnvalda. Ef til vill er reiknað með tekjum af því í fjárlagagerð utanríkisráðuneytisins fyrir 2026.
Í ljósi þess hve útlendingamál og landamæravörslu ber hátt á stjórnmálavettvangi hefði mátt ætla að markviss tekjuöflun með fjölgun vegabréfsáritana inn á Schengen-svæðið hefði verið ákveðin með formlegri aðferð en lýst er í greinargerð frumvarpsins. Þá hefði þess jafnframt verið gætt að enginn vafi væri um umboð og ábyrgð ráðherra samkvæmt forsetaúrskurðinum um skiptingu starfa á milli þeirra.
Það vekur undrun að í greinargerð frumvarpsins er ekki minnst á kerfisbreytingar við framkvæmd áritana og ferðaheimilda inn á Schengen-svæðið. Um er að ræða innleiðingu tveggja nýrra kerfa: ETIAS-kerfisins (European Travel Information and Authorisation System) og EES-kerfisins (Entry/Exit System).
Þetta eru evrópsk landamærakerfi sem taka gildi árið 2026 og mynda saman stafrænan ramma um öryggi og för fólks yfir ytri landamæri Schengen-svæðisins. EES skráir sjálfvirkt komu og brottför allra ríkisborgara þriðju ríkja sem koma til eða fara frá Schengen-svæðinu, í stað stimplunar í vegabréf, og heldur utan um dvalartíma þeirra til að sporna við ólögmætri dvöl. ETIAS, er fyrir ríkisborgara þriðju ríkja sem undanþegnir eru áritunarskyldu (t.d. Bretlands, Bandaríkjanna og Kanada) og krefur þá um að afla rafræns ferðaleyfis áður en þeir ferðast til Schengen. ETIAS er sambærilegt kerfi og ESTA til Bandaríkjanna og ETA til Bretlands.
Umsóknir um ferðaheimildir verða metnar í sameiginlegu evrópsku kerfi sem framkvæmir sjálfvirka öryggis- og áhættugreiningu með gagnasamskiptum við Europol, Frontex og upplýsingagrunn Schengen (SIS). Þessi kerfi falla undir öryggisstaðla í umsjá stofnana dómsmálaráðuneytisins.
Kerfin samræma á rafrænan hátt skráningu, forathugun og áhættumat við landamæri. Það eykur öryggi og skilvirkni og dregur úr þörf fyrir handvirka stjórnsýslu einstakra ríkja. Ísland er skuldbundið til að innleiða reglugerðirnar samkvæmt EES-samningnum. Innleiðingin fellur undir dómsmálaráðuneytið.
Utanríkisráðuneytið eða starfsmenn þess koma ekkert nálægt þessum kerfum og frumvarpið ber þess merki. Það er í senn efnislega varasamt og ótímabært. Renni það í gegnum þingið sannast enn að samstaða um hraða afgreiðslu þingmála er alls ekki neinn gæðastimpill.