Valdið að baki lögunum
Morgunblaðið, laugardagur 15. ágúst 2026.
Í umræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu er gjarnan spurt hvað standi í lögum og samningum. Sú spurning er nauðsynleg en hún segir aðeins hálfa söguna. Hitt skiptir ekki síður máli: Hvað gerist á pólitískum vettvangi eftir að Ísland er komið inn í stofnanakerfi ESB? Hverjir móta ákvarðanirnar og hver hefur síðasta orðið um túlkun þeirra?
Þetta er grunnþráður í nýrri bók Carls Baudenbacher og Lauru Melusine Baudenbacher, Iceland before the EU referendum of 29 August 2026. Þau lýsa ekki ESB-aðild sem einföldum lagagerningi sem hafi fyrir fram ákveðnar og fyrirsjáanlegar afleiðingar. Þau benda á að með aðild breytist sjálfur vettvangurinn þar sem ákvarðanir eru teknar. Pólitískt vald færist til stofnana sambandsins og reglurnar taka síðan að lifa sínu eigin lífi fyrir áhrif nýrrar löggjafar, atbeina framkvæmdastjórnarinnar, málamiðlana aðildarríkjanna og dóma ESB-dómstólsins.
Laura Melusine og Carl Baudenbacher.
Þess vegna nægir ekki að spyrja hvað íslenskir samningamenn kunni að fá skrifað í aðildarsamning. Mestu skiptir hver ráði túlkun og framkvæmd ákvæðanna þegar frá líður.
Makríllinn er skýrt dæmi um þetta. Írar hafa lýst áhuga á því að Ísland gangi í ESB og tengja hann meðal annars við samstarf í sjávarútvegsmálum. Við fyrstu sýn mætti halda að hér birtist aðeins almenn velvild í garð nágrannaþjóðar. Hagsmunirnir eru þó augljósir. Utan ESB fer Ísland sjálft með ákvörðunarvald yfir fiskveiðilögsögu sinni og semur sem sjálfstætt strandríki um deilistofna á borð við makríl.
Innan ESB breyttist þessi staða. Þar yrði Ísland hluti af sameiginlegri sjávarútvegsstefnu sambandsins. Írar þyrftu þá ekki lengur að takast á við Ísland sem sjálfstætt strandríki með óskorað ákvörðunarvald innan eigin lögsögu. Þeir gætu beitt sér fyrir því innan stofnana ESB að hlutdeild Íslands yrði skert og veiðiheimildir færðar til annarra aðildarríkja.
Engin ein lagaregla segir fyrir fram að Írar muni ná makríl af Íslendingum. Í engum aðildarsamningi yrði þetta nefnt. Hættan liggur í beitingu pólitíska valdsins innan lagarammans. Úthlutun veiðiheimilda yrði ekki lengur aðeins íslensk ákvörðun heldur pólitískt átakaefni innan þess ramma sem ESB mótar.
Þarna skilur á milli laga- og samningstexta og pólitísks veruleika. Íslenskir samningamenn kynnu að fá fyrirvara, viðmið eða sérstakt orðalag um íslenskan sjávarútveg á blað. Allt kæmi þetta síðan til framkvæmda með hliðsjón af sameiginlegu sjávarútvegsstefnunni, undir eftirliti framkvæmdastjórnarinnar og túlkunarvaldi ESB-dómstólsins. Síðari ákvarðanir yrðu teknar á pólitískum vettvangi ríkjanna þar sem vægi Íslands er 0,09%.
Dr. Baudenbacher er landskunnur hér vegna þess hvernig hann leiddi Icesave-málið farsællega til lykta með vel ígrunduðum dómi. Þar var togstreita á milli stjórnmála og lagatúlkunar.
Í júlí 2010, skömmu eftir að aðildarviðræður Íslands og ESB hófust formlega, hringdi hollenski utanríkisráðherrann í Össur Skarphéðinsson utanríkisráðherra. Skilaboðin voru skýr: Semja yrði um Icesave til að Ísland gæti haldið áfram á pólitísku brautinni innan ESB.
Þetta var ekki niðurstaða sem leiddi sjálfkrafa af EES-rétti. Síðar varð það einmitt niðurstaða EFTA-dómstólsins að tilskipun ESB um innstæðutryggingar legði íslenska ríkinu ekki þá greiðsluskyldu á herðar sem Bretar og Hollendingar kröfðust. Pólitíski þrýstingurinn var engu að síður raunverulegur. Aðildarferlið var notað til að knýja Íslendinga til samninga um kröfu sem reyndist síðan ekki eiga neina stoð í lögum.
Icesave-dómurinn árið 2013 sýndi hvers virði sjálfstæð EFTA-stoð EES-samningsins er. Framkvæmdastjórn ESB studdi málstað Breta og Hollendinga en hún átti ekki síðasta orðið. Það var EFTA-dómstóllinn, dómstóll eigin stoðar EFTA-ríkjanna, sem dæmdi málið.
Með ESB-aðild hyrfi þessi stofnanalega fjarlægð. Framkvæmdastjórn ESB yrði beinn eftirlitsaðili gagnvart Íslandi og ESB-dómstóllinn færi með úrslitavald um túlkun sambandsréttar. Þetta er ekki aðeins tæknileg breyting á því hvaða stofnun sendir bréf eða kveður upp dóma. Hér er um að ræða tilfærslu á valdi.
Sama sjónarmið á við um fleiri mál. Engin regla kann að skylda Ísland þegar í stað til að leggja raforkusæstreng. Pólitískur þrýstingur vegna orkusamvinnu, loftslagsmarkmiða, útflutningshagsmuna og evrópskrar samstöðu gæti þó smám saman gert andstöðu við slíka tengingu erfiðari. Engin regla skyldar Ísland til að taka upp evru við inngöngu, en aðildin setti landið inn á pólitíska braut í þá átt.
Þetta er einnig ástæða þess að ekki má gera lítið úr þjóðaratkvæðinu 29. ágúst með því að segja að aðeins sé verið að afla upplýsinga. Formlega snýst atkvæðið um viðræður. Pólitískt yrði já túlkað sem umboð til að leiða Ísland í átt að aðild. Þá væri komin af stað þróun sem skapaði sinn eigin þrýsting, rétt eins og gerðist í Icesave-málinu.
Við eigum því ekki aðeins að spyrja hvað kunni að standa í aðildarsamningi. Við verðum að spyrja hver fari með ákvörðunar- og túlkunarvaldið eftir að samningurinn hefur tekið gildi. Makríllinn sýnir hvaða pólitísku hagsmunir bíða þess að komast að borðinu. Icesave sýnir hvernig aðildarferlið sjálft getur orðið þrýstitæki.
Lögin setja rammann. Stjórnmálin ráða því hvernig hann er nýttur. Áminningin um þetta er lykilatriði í bók þeirra Carls og Lauru Baudenbacher. Við höfum ekki leyfi til að horfa fram hjá slíkri viðvörun sem flutt er af góðum huga.