Umsögn um tillögu utanríkisráðherra um þjóðaratkvæðagreiðslu 29. ágúst.
Umsögnin send utanríkismálanefnd alþingis 3. apríl 2026.
-Með bréfi dags. 20. mars 2026 var þess farið á leit við mig að ég veitti utanríkismálanefnd Alþingis umsögn um tillögu utanríkisráðherra á þingskjali 875, tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu.
Um leið og nefndinni er þakkað fyrir að leita álits míns á þessu mikilvæga vil ég segja það í fjórum köflum: I. Spurningin; II. Lagaákvæði; III. Tímasetningin og IV. Stjórnarskráin.
I. Spurningin.
Eins og spurningin er orðuð eru úrslitin í þjóðaratkvæðagreiðslunni annaðhvort að halda áfram aðildarviðræðum eða ekki. Aðildarviðræðunum var hins vegar slitið af Íslands hálfu 12. mars 2015 eins og Alþingi var upplýst um með sérstakri munnlegri skýrslu utanríkisráðherra 17. mars 2015.
Þar kom fram að bréfið væri skrifað og sent að loknu ítarlegu samráði við ráðamenn ESB í Brussel. Með bréfinu hefði ESB-aðildarferli Íslands, sem hófst 2009, verið lokið og því tryggilega komið til skila að ríkisstjórnin liti ekki á Ísland sem umsóknarríki.
Ráðherrann sagði það sína skoðun að til að endurvekja þetta ferli þyrfti að endurnýja umsóknina og það færi best á því að það yrði þjóðin sem það gerði í þjóðaratkvæðagreiðslu. Hvernig að því yrði staðið væri mál seinni tíma, síðari ríkisstjórna en ekki síður ESB sem í raun legði línurnar um það hvernig staðið skyldi að málum. Það væri sambandsins að vega og meta viðbrögð við bréfinu.
Það hefði verið vilji ríkisstjórnarinnar að framkvæma þessa útfærslu stefnu sinnar í sem mestri sátt við Evrópusambandið.
Ráðherrann nefndi í því sambandi þrjú framkvæmdaratriði:
1. Ísland yrði tekið af listum sem umsóknarríki.
2. Hætt yrði að bjóða Íslandi til funda Evrópusambandsins sem umsóknarríki.
3. ESB byði Íslandi áfram að taka þátt í sameiginlegum yfirlýsingum um utanríkismál, viðskiptaþvinganir o.s.frv., eins og það hefði gert í áraraðir.
Allt hefur þetta gengið eftir. Utanríkisráðherra Íslands fór til Brussel og afhenti Edgars Rinkēvičs, utanríkisráðherra Lettlands, formanni ráðherraráðs ESB, bréf sitt og 27. apríl 2015 kynnti utanríkisráðuneyti Íslands staðfestingu frá Brussel um að Ísland hefði verið tekið af stækkunarlista ESB. Þessi skjöl má finna í fréttatilkynningum utanríkisráðuneytisins frá árinu 2015.
Það er villandi að gefa til kynna í spurningu í þjóðaratkvæðagreiðslu að unnt sé að halda áfram viðræðum sem var slitið árið 2015.
Þingsályktun 1/137 frá 16. júlí 2009 um aðildarumsókn að Evrópusambandinu er á þennan veg: „Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að leggja inn umsókn um aðild Íslands að ESB og að loknum viðræðum við sambandið verði haldin þjóðaratkvæðagreiðsla um væntanlegan aðildarsamning. Við undirbúning viðræðna og skipulag þeirra skal ríkisstjórnin fylgja þeim sjónarmiðum um verklag og meginhagsmuni sem fram koma í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar.“
Þarna kemur fram að „verklag og meginhagsmunir“ vegna umsóknarinnar tóku mið af áliti meiri hluta utanríkismálanefndar alþingis á þeim tíma. Það má því ætla að það sé hlutverk nefndarinnar nú að endurskoða þetta álit og uppfæra í samræmi við breytingar sem hafa orðið og þau viðhorf sem ráða því að nefndin hefur þetta að nýju til meðferðar.
Þetta er þeim mun brýnna en ella vegna þess að í greinargerð tillögunnar sem hér er til umsagnar segir að í framhaldsviðræðum við ESB yrði unnið „út frá samningsmarkmiðum sem Ísland hefði sett sér“. Þar sem ríkisstjórnin hefur ekki kynnt slík markmið er nauðsynlegt að utanríkismálanefnd geri það til að tilgangur atkvæðagreiðslunnar sé skýr.
Að utanríkismálanefnd taki af skarið í þessu efni verður þeim mun brýnna en ella vegna þess að í greinargerðinni sem nú liggur fyrir nefndinni segir „Ísland hafði þegar lokið viðræðum um 11 kafla af 35 áður en viðræðum var hætt árið 2013. Ljóst er að einhvers konar endurmat þyrfti að fara fram á niðurstöðu þessara kafla auk þess sem uppfæra og endurskoða þyrfti samningsafstöðu Íslands á öðrum sviðum vegna breytinga sem hafa átt sér stað í millitíðinni.“
Eðlilegt er að benda á nauðsyn þess að nefndin eyði allri óvissu um þessi atriði t.d. í ljósi leiðbeininga Feneyjanefndar Evrópuráðsins um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna 3.1.c (CDL-AD(2020)031): Spurningin sem borin er undir atkvæði verður að vera skýr og skiljanleg; hún má ekki vera villandi; hún verður að vera hlutlaus, ekki gefa í skyn svar; kjósendur verða að vera upplýstir um áhrif þjóðaratkvæðagreiðslunnar; kjósendur verða að geta svarað spurningunum sem lagðar eru fyrir eingöngu með já, nei eða auðu atkvæði. Það er heppilegt að spurningarnar fylgi föstu sniði. Hugsa má sér spurningar með mörgum valkostum. (The question put to the vote must be clear and comprehensible; it must not be misleading; it must be unbiased, not suggesting an answer; voters must be informed of the effects of the referendum; voters must be able to answer the questions asked solely by yes, no or a blank vote. It is suitable that the questions follow a fixed format. Multiple option questions can be envisaged (see below III.5.b).CDL-AD(2020)031)
Eins og þetta mál liggur fyrir utanríkismálanefnd og öðrum sem lesa það er spurningin í tillögunni villandi og kjósendur hafa engar upplýsingar um raunveruleg áhrif þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Hvergi er vikið að því í reglum ESB um samskipti við umsóknarríki að þar komi eitthvað til álita sem lýsa má með íslenska hugtakinu að-kíkja-í-pakkann sem virðist liggja að baki tillögu utanríkisráðherra.
Af þessu leiðir að spurningin er ekki aðeins óskýr heldur er hún reist á rangri forsendu um stöðu málsins. Slík spurning getur ekki talist fullnægjandi grundvöllur fyrir upplýsta og lýðræðislega ákvörðun kjósenda.
II. Lög og viðmið.
Við mat á tillögunni hefur hér verið litið til viðmiða sem mótuð hafa verið um þjóðaratkvæðagreiðslur af Feneyjanefnd Evrópuráðsins. Í þessu sambandi má einnig nefna ODIHR, lýðræðis- og mannréttindaskrifstofu ÖSE, til sögunnar.
Í viðmiðunarreglum þessara stofnana er lögð áhersla á að ákvarðanir um þjóðaratkvæðagreiðslur verði að taka á skýrum lagagrundvelli. Í kosningalögum nr. 112/2021 segir í 3. mgr. 123. gr. að álykti Alþingi að fram skuli fara almenn og leynileg þjóðaratkvæðagreiðsla um tiltekið málefni eða lagafrumvarp fari um framkvæmdina samkvæmt lögunum. Niðurstaða slíkrar atkvæðagreiðslu sé ráðgefandi.
Í 66. gr. laganna segir að í þingsályktuninni skuli, að fenginni umsögn landskjörstjórnar, kveðið á um orðalag og framsetningu þeirrar spurningar sem lögð sé fyrir kjósendur. Í greinargerð með tillögu utanríkisráðherra sem hér er fjallað um kemur fram að þessa ákvæðis hafi ekki verið gætt við undirbúning tillögunnar. Má af öllu ráða að tími til fullnægjandi undirbúnings hafi verið skammur, til dæmis var tillagan ekki lögð fram til kynningar í samráðsgátt stjórnvalda.
Á hinn bóginn skal minnt á að í 3. mgr. 66. grein laganna segir að Alþingi geti ákveðið að spurningar og svarkostir á kjörseðli í atkvæðagreiðslunni séu fleiri eða orðaðir með öðrum hætti en fram kemur í þingsályktunartillögu. Alþingi á því lokaorðið um efni spurningarinnar sem lögð er fyrir kjósendur.
Samkvæmt 26. gr. kosningalaga skal þjóðaratkvæðagreiðsla af þessu tagi fara fram í fyrsta lagi þremur mánuðum og í síðasta lagi einu ári eftir að þingsályktunartillaga hefur verið samþykkt á Alþingi. Í 4. mgr. 26. gr. segir að Alþingi ákveði þennan kjördag.
Samkvæmt 52. gr. kosningalaga skal landskjörstjórn standa fyrir víðtækri kynningu á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði á þann hátt sem hér er gert. Landskjörstjórn setur nánari reglur um fyrirkomulag kynningarinnar.
Þetta sýnir að eftir að tillaga um þessa þjóðaratkvæðagreiðslu er komin fram gegnir landskjörstjórn veigamiklu hlutverki við að tryggja að staðið sé að framkvæmdinni á lögmætan hátt.
Af greinargerð með tillögunni má hins vegar ráða að ætlunin hafi verið að taka fram fyrir hendur landskjörstjórn við kynningu málefnisins. Þar segir:
„Landskjörstjórn mun á grundvelli 52. gr. kosningalaga standa fyrir víðtækri kynningu á málefninu í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Þá hefur verið samið við Vísindavef Háskóla Íslands um að uppfæra Evrópuvefinn, upplýsingaveitu um ESB og Evrópumál, en vefurinn nýtur ritstjórnarlegs sjálfstæðis. Hafa stjórnvöld einnig úthlutað fjármagni til að styðja starf hreyfinga sem annars vegar eru fylgjandi og hins vegar andvíg inngöngu Íslands í ESB, á grundvelli fjáraukalaga III fyrir árið 2025. Hlutverk hreyfinganna verður að skapa umræðuvettvang um málefnið og draga fram kosti og galla þess að halda viðræðum áfram og ljúka þeim með aðildarsamningi sem síðan yrði lagður fyrir þjóðina til samþykktar eða synjunar.“
Landskjörstjórn setti 19. mars 2026 reglur 281/2026 um fyrirkomulag kynningar á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæðagreiðslu sbr. B-deild Stjórnartíðinda Útg. 24. 3. 2026. Utanríkisráðherra lagði tillögu þá sem hér um ræðir fram á Alþingi 9. mars 2026.. Af greinargerðinni með þingsályktunartillögunni verður ekki ráðið hvort það sem þar segir um kynningarstarfið sé reist á samráði við landskjörstjórn.
Er ekki hjá því komist að nefna þennan ágalla á málatilbúnaði utanríkisráðherra og ráðuneytis hans í þessari umsögn þótt athugasemdin eigi ef til vill frekar erindi til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis vegna formlegrar hliðar málsins og samskipta Alþingis við landskjörstjórn.
Af öllu þessu verður ráðið að undirbúningur tillögunnar hafi verið ófullnægjandi og ekki í samræmi við þær kröfur sem lög og alþjóðleg viðmið gera til þjóðaratkvæðagreiðslna.
III. Tímasetningin.
Í Morgunblaðinu 26. mars birtist frétt um opinn fund í utanríkismálanefnd Alþingis daginn áður. Þar segir að utanríkisráðherra hafi svarað spurningu um tímasetningu atkvæðagreiðslunnar á þann veg að ráðherrann „teldi mikilvægt að fara sem fyrst í viðræðurnar þar sem það væri „opinn gluggi“ núna og viðhorfið allt annað hjá ESB nú en árið 2009“.
Í frétt sem birtist á vefsíðunni POLITICO 30. mars 2026 er sagt frá uppnáminu sem orðið hefur í Evrópu vegna framgöngu Donalds Trump Bandaríkjaforseta á alþjóðavettvangi og meðal annars gagnvart Grænlandi. „Hluti af myndinni er geópólitíski óróinn,“ sagði Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir utanríkisráðherra við POLITICO.
Utanríkisráðherra Íslands lítur á það sem „opinn glugga“ fyrir Ísland til að ganga inn í Evrópusambandið að spenna sé í samskiptum stjórnenda ESB og Bandaríkjastjórnar og því sé þetta heppilegasti tíminn fyrir Íslendinga að ganga til viðræðna við ESB um aðild, það kunni að verða of seint árið 2027, þá hafi glugganum verið lokað.
Hér verður að draga í efa að skynsamlegt sé með íslenska öryggis- og viðskiptahagsmuni í huga að móta svo ögrandi afstöðu gagnvart Bandaríkjunum, nánasta samstarfsríki Íslendinga í 85 ár og eins konar ábyrgðarmanni sjálfstæðis þjóðarinnar við stofnun lýðveldisins árið 1944 og samningsbundnum ábyrgðarmanni varna þjóðarinnar í 75 ár.
Í því felst skammsýni, ekki síst ef utanríkisráðherra Íslands telur það málstað sínum helst til framdráttar að ala á tortryggni í garð Bandaríkjastjórnar. Varnarsamstarf á vettvangi Evrópusambandsins eða við ríki innan þess kæmi aldrei í stað öryggistryggingarinnar sem felst í varnarsamningnum við Bandaríkin með NATO að bakhjarli.
Ráði neikvæð viðhorf í garð Bandaríkjastjórnar tímasetningu þjóðaratkvæðagreiðslunnar er um ómálefnaleg sjónarmið að ræða sem draga úr hlutlægu gildi alls kynningarstarfs og vinna í reynd gegn íslenskum hagsmunum.
Ef tímasetning þjóðaratkvæðagreiðslunnar ræðst af skammtímapólitísku mati á „opnum glugga“ í alþjóðastjórnmálum fremur en vandaðri innlendri málsmeðferð er hún ómálefnaleg og stenst ekki þær kröfur sem gera verður til lýðræðislegrar ákvörðunar.
Er skorað á utanríkismálanefnd að leggja til við Alþingi að fresta atkvæðagreiðslunni fram til vors 2027 eins og nefndin hefur lagaheimild til að gera.
IV. Stjórnarskráin
Textar sem lagðir eru fyrir í þjóðaratkvæðagreiðslu verða að samræmast öllum æðri lögum (meginreglan um stigveldi réttarheimilda), segir í viðmiðunarreglum Feneyjanefndarinnar um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna.
Þótt tillagan sem hér er til umræðu snúist ekki formlega um eitthvað sem krefst breytinga á stjórnarskránni er ljóst að efnislegar afleiðingar hennar lúta að slíkum breytingum. Þar sem hugtakið að kíkja-í-pakkann þekkist ekki í orðaforða ESB þegar um samskipti við umsóknarríki er að ræða ganga fulltrúar sambandsins að því sem vísu í viðræðum við fulltrúa Íslands, verði umboð til þeirra veitt, að Íslendingar gangi til viðræðna um aðild að ESB.
Aðild að Evrópusambandinu felur óhjákvæmilega í sér framsal ríkisvalds til yfirþjóðlegs valds. Til þess kemur ekki nema skýr heimild sé til þess í stjórnarskrá. Þetta er ekki formsatriði sem hægt er að leysa síðar í ferlinu heldur raunverulegur og lagalegur þröskuldur sem verður að fjarlægja. Áður en gengið er til þjóðaratkvæðagreiðslunnar verður að vita hvernig að henni verður staðið.
Samkvæmt viðmiðum Feneyjanefndarinnar ber að forðast að bera undir þjóðaratkvæði mál sem ekki er hægt að framkvæma innan gildandi réttarkerfis. Ef kosið er án þess að fyrir liggi hvernig nauðsynlegar stjórnarskrárbreytingar verði gerðar er hætta á að niðurstaðan verði annaðhvort óframkvæmanleg eða marklaus.
Íslenska stjórnarskráin setur skýrar skorður í þessu efni. Breytingar á henni krefjast samþykkis tveggja þinga með alþingiskosningum á milli. Það þýðir að jafnvel þótt þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram og niðurstaða hennar yrði jákvæð, gæti hún ekki ein og sér skapað lagalegt umboð til aðildar eða viðræðna um hana án stjórnarskrárbreytingar. Umboð sem ekki á sér stoð í stjórnarskrá er ekki raunverulegt umboð.
Engin merki eru um að hafin sé vinna við að skapa slíkan stjórnskipulegan grundvöll né að pólitískur vilji sé fyrir hendi til að ljúka henni. Með því að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu án þess að þessi grundvallarþáttur liggi fyrir er hætta á að kjósendum sé boðið að taka afstöðu til máls sem ekki er unnt að framkvæma, þeir verði leiddir í öngstræti.
Í 47. gr. stjórnarskrárinnar segir að sérhver nýr þingmaður skuli vinna drengskaparheit að stjórnarskránni, þegar er kosning hans hafi verið tekin gild. Hann skuli með öðrum orðum heita því að virða stjórnarskrána. Hvernig ætla þeir að gera það í ljósi ófullburða tillögu ríkisstjórnarinnar um þjóðaratkvæðagreiðslu?
Þessi spurning er raunhæf í ljósi þess hvernig að þessari tillögu er staðið.
Þjóðaratkvæðagreiðsla sem veitir stjórnvöldum pólitískt umboð án þess að lagaleg heimild sé fyrir hendi getur skapað verulega stjórnskipulega óvissu og grafið undan trausti á niðurstöðunni.
*
Með þeirri tillögu sem hér liggur fyrir er kjósendum boðið að taka afstöðu til máls sem hvorki er skýrt, nægilega vel undirbúið lögfræðilega né framkvæmanlegt innan gildandi stjórnarskrár. Tillagan stenst því ekki þau viðmið sem gerð eru til lýðræðislegra ákvarðana og getur ekki talist traustur grundvöllur fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu.