Umsögn um stefnu í varnar- og öryggismálum
Send utanríkismálanefnd alþingis 24. nóvember 2025.
Vísað er til bréfs frá nefnda- og greiningarsviði Alþingis dags. 10. nóvember 2025 þar sem óskað er eftir umsögn minni um 215. mál – Stefnu í varnar- og öryggismálum. Frestur til að senda inn umsögn um þessa tillögu utanríkisráðherra var gefinn til og með 24. nóvember.
Í upphafi tillögunnar segir að markmið stefnunnar í varnar- og öryggismálum „sé að tryggja sjálfstæði, fullveldi, lýðræðislegt stjórnarfar, friðhelgi landamæra Íslands, öryggi borgaranna og vernd stjórnkerfis og mikilvægra innviða samfélagsins gegn hernaðarlegri ógn. Framkvæmd hennar taki mið af ógnarmati og þróun öryggismála hverju sinni.“
Þessi markmiðssetning er, fram að því sem segir um hernaðarlega ógn, samhljóða markmiðssetningu þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland, að því frátöldu að í tillögunni kemur ekki fram að markmið stefnunnar sé að tryggja varnir landsins. Þetta vekur undrun. Orðin „varnir landsins“ komu inn í markmið þjóðaröryggisstefnunnar við uppfærslu hennar í utanríkismálanefnd alþingis árið 2023.
Tillagan verður að taka mið af lögmætu umboði utanríkisráðuneytisins og ábyrgð þess á stefnumörkun í varnar- og öryggismálum á alþjóðavettvangi. Í tillögunni er einnig lögð þung áhersla á alþjóðasamstarf auk þess sem vikið er að innlendri ábyrgð og stjórnsýslulegri útfærslu.
Í stefnunni er staðfest að Atlantshafsbandalagið, varnarsamningurinn við Bandaríkin og sameiginlegar skuldbindingar innan Sameinuðu þjóðanna mynda grunn íslenskrar öryggis- og varnarstefnu sem fellur að raunsæju mati á stöðu landsins. Þá er áréttað mikilvægi svæðisbundinna samskipta og tvíhliða samninga eða samstarfsyfirlýsinga við einstök ríki.
Stefnan tekur til margra þátta: hernaðarlegra viðfangsefna, borgaralegrar verndar og viðbúnaðar, gagnagreiningar, almannavarna og áfallaþols, lagaramma og stofnanaskipunar. Þetta er styrkur tillögunnar.
Veikleikar tillögunnar eru verulegir. Stefnan er ekki sett fram með afmörkuð alþjóðleg og hernaðarleg viðfangsefni heldur sem heildarverkefni fyrir stjórnsýsluna. Hbjorún snertir því mörg borgaraleg svið samfélagsins og ábyrgðarsvið annarra ráðuneyta en utanríkisráðuneytisins.
Í stefnunni er hvorki forgangsröðun né tímasett aðgerðaáætlun. Ekki kemur fram hvað sé brýnasta verkefnið, hvaða getu skuli byggja upp fyrst, hvaða fjárfestingar skuli hafa forgang eða hvaða árangursmælikvarðar eigi að liggja til grundvallar. Vegna þessa skorts á skýrum markmiðum er stefnan fremur „óskalisti“ en framkvæmanleg áætlun. Hugtök verða óskýr nema jafnframt liggi fyrir hvaða stofnanir beri ábyrgð á framkvæmd einstakra þátta.
Þrátt fyrir að bent sé á mikilvægi innlends borgaralegs viðbúnaðar er óljóst hvort stofna þurfi nýjar einingar, hvort landhelgisgæsla eða lögregla eigi að taka að sér ný hlutverk, hvort skipta skuli ábyrgð milli utanríkis- og dómsmálaráðuneytis eða hvaða hlutverki hugsanleg ný eining innan utanríkisráðuneytis eigi að gegna. Ekki er heldur fjallað um hvort endurreisa þurfi varnarmálaskrifstofu eða styrkja stoðkerfisþætti. Myndin af ábyrgðarkeðjunni er því óskýr og það er alvarlegur veikleiki þegar litið er til þess sem í húfi er, þjóðaröryggisins.
Þá vantar skýr fjárhagsleg viðmið og mat á raunsærri getu Íslendinga. Ekkert er sagt um umfang og eðli fjárfestinga eða hvort aðeins eigi að miða við alþjóðleg viðmið, til dæmis 1,5% af vergri landsframleiðslu innan NATO. Einnig er lítil sem engin greining á veikleikum þegar litið er til hervarna Íslands, loft-, net- og landvarna, á veikleikum orkukerfis og fjarskipta eða mikilvægi varnartengdra innviða á Reykjanesskaga. Skortur á slíkri greiningu gerir forgangsröðun erfiða.
Í tillögunni er engin umfjöllun um lýðræðislegt aðhald, gagnsæi eða vernd borgaralegra réttinda þótt öryggismál snerti þau í auknum mæli, meðal annars í netöryggi, upplýsingavörslu og innviðavörnum.
Loks er ekki gerð nægileg grein fyrir tengslum við þjóðaröryggisstefnuna og óljóst er hvort og hvernig ný stefna samræmist eldri stefnumótun og stjórnskipulegum skyldum ráðuneyta.
Almennt séð er tillagan umfangsmikil og nær yfir alla helstu þætti öryggis- og varnarmála. Styrkleikar hennar liggja í alþjóðlegum áherslum og pólitískum grunni. Veikleikar hennar felast hins vegar í óljósri ábyrgðarkeðju, óljósu lagalegu umboði utanríkisráðherra til slíkrar stefnumótunar, skorti á útfærslu, fjárhagslegum viðmiðum, innlendri forgangsröðun og greiningu á raunverulegri getu Íslendinga, atriðum sem óhjákvæmilegt er að skýra nánar ef stefnan á að verða raunhæf og framkvæmanleg.
Smiðjan - hús alþingis þar sem nefndir funda.
Lagaumgjörðin
Í 1. gr. varnarmálalaganna sem falla undir verksvið utanríkisráðherra segir þetta um gildissvið laganna:,,Lög þessi gilda um stjórnsýslu varnarmála á íslensku yfirráðasvæði og samstarf og samskipti íslenskra stjórnvalda við erlend ríki, hermálayfirvöld og alþjóðastofnanir á sviði öryggis- og varnarmála. Lögin taka ekki til verkefna stjórnvalda sem eru borgaraleg í eðli sínu, svo sem löggæslu og almannavarna.“
Í varnarmálalögunum er hugtakið „öryggis- og varnarmál“ skilgreint þannig að átt sé við „mál sem snúa að samstarfi Íslands við önnur ríki og alþjóðastofnanir á sviði landvarna, sem og varna gegn öðrum hættum og ógnum sem steðjað geta að íslensku þjóðinni og íslensku forráðasvæði og eiga upptök sín í hinu alþjóðlega samfélagi“ sbr. 17. tl. 5. gr. laganna.
Þessa skilgreiningu ber að skoða í samhengi við ákvæði 1. gr. varnarmálalaganna um gildissvið þeirra, að þau taki ekki til verkefna sem séu borgarleg í eðli sínu.
Þá segir í 3. gr. varnarmálalaganna að utanríkisráðherra beri ábyrgð á mótun og framkvæmd öryggis- og varnarstefnu Íslands á alþjóðavettvangi.
Í greinargerð segir að þetta stefnumótunarhlutverk leiði af 1. gr. laga um utanríkisþjónustu Íslands, nr. 39/1971, þar sem segi m.a. að utanríkisþjónustan fari með utanríkismál og gæti í hvívetna hagsmuna Íslands gagnvart öðrum ríkjum, m.a. að því er snertir stjórnmál og öryggismál. Þá segir í greinargerðinni að hugtakið öryggis- og varnarstefna, sem er þýðing á enska hugtakinu „Security and Defence Policy“, sé mikilvægur þáttur í utanríkisstefnu Íslands. Varnarmálalögin taka þannig af öll tvímæli um að lagaskylda utanríkisráðherra til að móta stefnu í öryggis- og varnarmálum taki eingöngu til stefnumótunar í öryggis- og varnarmálum á alþjóðavettvangi sem hluta af utanríkisstefnu Íslands.
Í upphafi greinargerðarinnar með tillögunni sem hér er til umsagnar er einmitt vitnað til þessa ákvæðis í 3. gr. varnarmálalaganna án þess að skilgreina nánar hvernig tillagan fellur innan lagarammans eða afmörkunarinnar á lagaskyldu utanríkisráðherra til stefnumótunar á sviði öryggis- og varnarmála að baki varnarmálalögunum, það er lögunum um utanríkisþjónustu Íslands.
Í ljósi þessa þarf sérstakan rökstuðning fyrir því að eftirfarandi töluliðir tillögunnar falli undir 3. gr. varnarmálalaganna:
10. Að stuðla að fjárfestingum, uppbyggingu og nýsköpun á sviði varnar- og öryggismála. 11. Að efla þjálfun, kennslu og rannsóknir á sviði varnar- og öryggismála og bæta virka upplýsingamiðlun um málaflokkinn. 12. Að íslensk löggjöf á sviði varnar- og öryggismála sé skýr og samræmd hvað varðar ábyrgð og heimildir stjórnvalda, ákvarðanatöku og verkaskiptingu, sem og aðkomu og eftirlitshlutverk Alþingis. 13. Að þróa stofnanaumgjörð varnarmála sem tryggi samhæfingu, skilvirkni, ábyrgð og eftirlit, samhliða því að efla enn frekar samstarf innan stjórnsýslunnar um verkefni á sviði varnar- og öryggismála.
Allt eru þetta vissulega verkefni sem óhjákvæmilegt er að sinnt sé af hálfu stjórnvalda. Úrvinnsla þeirra á þó ekki heima hjá utanríkisráðuneytinu heldur annars staðar innan stjórnkerfisins í samræmi við forsetaúrskurð um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.
Nýtt hlutverk þjóðaröryggisráðs
Utanríkisráðuneytið mæltist til þess 4. apríl 2025 að ég sendi því ábendingar vegna stefnumótunarvinnu á sviði öryggis- og varnarmála sem þá var að hefjast á vegum ráðuneytisins og fulltrúa þingflokka.
Í punktum sem ég sendi af því tilefni lagði ég áherslu á að þess yrði gætt að skýr stjórnsýsluleg skil yrðu á milli pólitískrar yfirstjórnar varnarmála (hermála) annars vegar og borgaralegra öryggismála hins vegar. Til þess yrði að líta við alla opinbera stefnumótun um varnar- og öryggismál. Hugmyndir um að koma á fót íslenskum her minntu á nauðsyn þess að þessi skil væru virt og stofnanir skilgreindar í samræmi við það.
Því miður virðist mér að ályktunin og sérstaklega greinargerð hennar ýti undir hugmyndir um að til verði eitthvert grátt svæði á þessu sviði sem er hættulegt.
Í tillögunni eða greinargerð með henni er ekki tekið nægilega skipulega á breytingaferlinu sem hófst með brottför bandaríska varnarliðsins árið 2006 og þróun mála undanfarin tæp 20 ár í innlendri stjórnsýslu þessara mála. Varnarmálastofnun var ekki aflögð að ástæðulausu árið 2010. Þá var ekki heldur sjálfgefið að allir flokkar á alþingi kæmu sér saman um þjóðaröryggisstefnu og stofnun þjóðaröryggisráðs, samhæfingarráðs í þjóðaröryggismálum undir formennsku forsætisráðherra vorið 2016, sbr. lög nr. 98/2016 um þjóðaröryggisráð. Utanríkisráðherra, dómsmálaráðherra og fleiri lykilráðherrar sitja í ráðinu auk tveggja þingmanna, ríkislögreglustjóra, forstjóra Landhelgisgæslu Íslands og fulltrúa Slysavarnafélagsins Landsbjargar.
Lögfesta ætti að þjóðaröryggisráð gegndi samhæfingarhlutverki á hættutímum og tryggði þannig að boðvald yrði lögmætt og skýrt og að ákvarðanir yrðu teknar á réttum vettvangi, með þátttöku allra helstu ráðuneyta. Þetta stuðlaði að lögmætri framkvæmd og því að brjóta múra sem greinilega eru fyrir hendi í stjórnkerfinu.
Dómsmálaráðuneytið ber stjórnskipulega ábyrgð og fer með stefnumótun á mikilvægum borgaralegum þáttum öryggis- og varnarmála. Utanríkisráðuneytið ábyrgist stefnumótun og framkvæmd á alþjóðavettvangi. Þjóðaröryggisráð tryggir samhæfingu og pólitíska forystu þegar mest á reynir.
Lögregla gegnir lykilhlutverki í almannavarnakerfinu eins og í þjóðaröryggiskerfinu. Innan hennar starfar almannavarnadeild ríkislögreglustjóra og greiningardeild ríkislögreglustjóra sem tengjast allsherjarvörnum (totalforsvar) og ætti að virkja beint í þágu þjóðaröryggisráðs á hættutímum. Uppfæra ber lög um aðgerðastofnanir í öryggismálum, eins og Landhelgisgæslu Íslands, ríkislögreglustjóra og netöryggissveitar og marka skýran ramma um hlut ráða og ráðuneyta.
Í stað þeirra töluliða ályktunarinnar sem nefndir eru hér að ofan ætti að koma einn liður um nýtt hlutverk þjóðaröryggisráðs og nauðsyn þess að skilgreina í lögum hlutverk borgaralegu stofnananna lögreglu, landhelgisgæslu og netöryggissveitar á ófriðartímum.
Ný viðhorf vegna ESB
Í tillögunni er á einum stað minnst almennum orðum á samstarf við Evrópusambandið og Kanada. Þess er hins vegar látið ógetið að frá því í júli 2025 hefur það verið yfirlýst samstarfsverkefni fulltrúa Íslands og ESB að gera samstarfsyfirlýsingu um öryggis- og varnarmál.
Er undarlegt að utanríkisráðherra skuli ekki setja tölulið um það viðfangsefni í tillögu sína. Hitt er þó enn undanlegra að ekki skuli lagt til að metið verði hvaða áhrif það kunni að hafa á tvíhliða varnarsamstarf Íslands og Bandaríkjanna að Ísland gangi í Evrópusambandið eins og er stefna flokks utanríkisráðherra.
Er brýnt að fyrir liggi mat og álit á því hvaða áhrif framkvæmd þessarar stefnu hefði á 75 ára tvíhliða samstarf Íslendinga og Bandaríkjamanna í varnarmálum á grundvelli tvíhliða samnings sem tryggir varnir landsins.
Gunnar Pálsson, fyrrv. sendiherra Íslands hjá NATO og ESB, segir í grein í Morgunblaðinu 22. nóvember 2025:
„Kysi þjóðin að ganga í ESB yrði Ísland með tímanum að öllum líkindum skuldbundið til þátttöku í varnaráætlunum sambandsins, svo framarlega sem ekki yrði samið um sérstaka undanþágu. Stígi sambandið skrefið til fulls og taki sér hlutverk varnarbandalags er óhjákvæmilegt að sú spurning vakni að hve miklu leyti núverandi tvíhliða varnarsamningur Íslands og Bandaríkjanna samræmist aðild að sambandinu, einkum þar sem Bandaríkin yrðu þá skuldbundin til að gera ráðstafanir til varnar landi á verndarsvæði ESB. Ætti þá ekki að koma á óvart ef Bandaríkin, sem líklegt er að muni áfram vilja hafa fótfestu á Íslandi, óskuðu þess að gerður yrði samstarfssamningur af sama tagi og þau hafa við nokkur önnur Evrópuríki, þ.á m. Norðurlöndin, og kæmi sá samningur í stað varnarsamningsins. Breyting af því tagi gæti hins vegar hæglega framkallað kröfur um stóraukið framlag Íslands til eigin landvarna.“
Fyrr í grein sinni hafði Gunnar rökstutt að efni varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna væri einstakt vegna skuldbindinga Bandaríkjamanna um að verja Ísland.
Samstarfssamningarnir snúast hins vegar um afnot af mannvirkjum og herstöðvum og eru um 50 slíkir staðir skilgreindir á Norðurlöndunum í samstarfssamningum Bandaríkjanna við Danmörku, Finnland, Noreg og Svíþjóð.
Í þessu sambandi má jafnframt nefna að fullt tilefni er til að leggja mat á stórhuga áform Dana um að efla hernaðarleg umsvif á Norður-Atlantshafi og varnir Grænlands. Íslensk stjórnvöld ættu að hafa frumkvæði að samstarfi að þessu leyti.
Tvær ábendingar
Að lokum vek ég athygli á tveimur punktum úr ábendingu minni frá því í apríl til ráðuneytisins og þingmannahópsins
1. Á Íslandi er engin stofnun í öryggis- og varnarmálum sem tengir greiningu, framkvæmdir og fræði. Stofnun sem getur unnið verkefni á tiltölulega knöppum tíma; lagt sjálfstætt mat á starf og greiningar stjórnvalda; unnið náið með stjórnvöldum en jafnframt haft nægilegt sjálfstæði til að spyrja óþægilegra spurninga; unnið með trúnaðargögn og miðlað upplýsingum um stefnu og aðgerðir stjórnvalda til erlendra aðila og almennings; byggt upp tengslanet við sambærilegar erlendar stofnanir; haft frumkvæði að því að setja fram tillögur um stefnumótun og aðgerðir, og almennt virkað sem vettvangur gerjunar sem tengir betur saman það starf sem fer fram hjá stjórnvöldum, í háskólum og hjá einkaaðilum.
Ætti stofnun af þessu tagi að verða þriðja stoðin hér á landi á sviði öryggis- og varnarmála við hlið stjórnsýslunnar og aðgerðastofnana.
2. Vilji ESB láta meira að sér kveða vegna varna N-Atlantshafs og norðurslóða gæti sambandið til dæmis komið á fót stöð til upplýsingaöflunar og -miðlunar í Reykjavík í samvinnu við NATO og íslensk stjórnvöld. Hlutverk hennar yrði að fylgjast með hernaðarlegum umsvifum Rússa á norðurslóðum og N-Atlantshafi, fylgjast með kínverskum umsvifum á svæðinu og stuðla að öryggi neðansjávarstrengja til að tryggja fjarskipti milli Evrópu og N-Ameríku. Með þessu sýndi ESB í verki að sambandið léti sig varða öryggi flutningaleiða sem eru lífsnauðsynlegar fyrir aðildarþjóðir þess. Fyrir utan að auka þekkingu innan sambandsins á norðurslóðum, en hún er lítil.
Björn Bjarnason