Stækkun ESB og já – sameiginlegt markmið
Morgunblaðið, fimmtudagur 20. ágúst 2026.
„Ég tel að það sé mikilvægt að minna á að umsókn Íslands um inngöngu í Evrópusambandið er enn þá í gildi,“ sagði Ursula von der Leyen á blaðamannafundi á öryggissvæðinu á Keflavíkurflugvelli 17. júlí 2025 við hlið Kristrúnar Frostadóttur forsætisráðherra sem þagði þessu til samþykkis. Von der Leyen sagði Íslendinga vel undir það búna að hefja þetta ferli að nýju. Þá gætu allir séð og heyrt hve mikill samhljómur væri í orðum hennar og Kristrúnar. — Morgunblaðið/HákonFrá því að Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir varð utanríkisráðherra hefur myndast sýnilegt samspil milli hennar og stækkunarstjórnar Evrópusambandsins. Það hófst áður en ríkisstjórnin hafði kynnt tillögu sína um þjóðaratkvæðagreiðslu. Með tímanum hefur samspilið orðið skýrara. Nú, rúmri viku fyrir atkvæðagreiðsluna 29. ágúst, má rekja samfellt ferli frá fyrstu ráðherraferð Þorgerðar Katrínar til Brussel í janúar 2025 til greina POLITICO um hagsmuni framkvæmdastjórnar ESB af því að Íslendingar hafi hraðar hendur við að endurvekja aðildarferlið.
Hér þarf ekki að sanna hver hafi gefið hverjum fyrirmæli eða hver hafi fyrst haft orð á einstökum hugmyndum. Opinberar staðreyndir sýna hvernig íslensk stjórnvöld og stækkunarstjórnin hafa stig af stigi skapað sameiginlega mynd af stöðu Íslands og því sem gerist verði samþykkt að hefja aðildarviðræður að nýju.
Umsóknin vakin til lífs í Brussel
Þorgerður Katrín fór í fyrstu ráðherraferð sína til Brussel í janúar 2025. Hún hitti meðal annarra Mörtu Kos, stækkunarstjóra ESB. Utanríkisráðherra skýrði þó ekki opinberlega frá því að þær Kos hefðu hist.
Þegar Þorgerður Katrín var í Brussel náði fréttaritari RÚV samtali við Guillaume Mercier, talsmann stækkunarstjórans. Hann lýsti þá óvænt þeirri afstöðu framkvæmdastjórnarinnar að aðildarumsókn Íslands frá 2009 væri enn í gildi. Hún hefði aldrei verið formlega afturkölluð og væri því enn virk í lagalegum skilningi.
Þetta var mikilvæg pólitísk yfirlýsing. Ríkisstjórn Íslands hafði árið 2015 tilkynnt ráðherraráði ESB að hún hygðist ekki halda aðildarviðræðum áfram og að ekki bæri að líta á Ísland sem umsóknarríki. Ráðherraráðinu var formlega tilkynnt um þessa afstöðu Íslands og eftir það var landið tekið af lista yfir umsóknarríki.
Framkvæmdastjórnin kaus samt í janúar 2025 að túlka stöðuna á annan veg. Aðildarumsóknin væri enn virk.
Þetta gerðist í Brussel í ársbyrjun 2025 án þess að alþingi hefði tekið nýja ákvörðun og áður en þjóðin hafði verið spurð. Þorgerður Katrín mótmælti ekki túlkuninni.
Fyrsta skrefið í samspilinu var þar með stigið. Stækkunarstjórnin skilgreindi stöðu Íslands með þeim hætti sem hentaði því að aðildarferlið yrði hugsanlega endurvakið. Íslenski utanríkisráðherrann sætti sig við það.
Von der Leyen staðfestir nýju skilgreininguna
Ursula von der Leyen, forseti framkvæmdastjórnar ESB, kom í eins dags heimsókn til Íslands 17. júlí 2025. Á blaðamannafundi með Kristrúnu Frostadóttur forsætisráðherra sagði hún að umsókn Íslands væri enn í gildi og Ísland væri í góðri stöðu til að hefja ferlið að nýju.
Ummælin komu eins og af tilviljun fram í svari við spurningu á blaðamannafundinum. Þau staðfestu þó að á æðsta stjórnstigi framkvæmdastjórnarinnar væri tekið undir það sem Mercier hafði sagt. Forsætisráðherra Íslands gerði ekki athugasemd við þessa túlkun.
Aftur var ekki gerður greinarmunur á afstöðu framkvæmdastjórnarinnar og formlegri afstöðu ráðherraráðsins frá 2015. Framkvæmdastjórnin taldi umsóknina lifandi, þótt aðildarríkin hefðu tekið mið af því að Ísland vildi ekki lengur teljast umsóknarríki.
Hér var þessu ekki fylgt eftir með kröfu um skýringu. Hvaða réttaráhrif hafði bréf ríkisstjórnarinnar 2015? Hver hafði vald til að breyta stöðu Íslands aftur? Þurfti nýja ákvörðun aðildarríkjanna?
Yfirlýsing von der Leyen varð einfaldlega liður í því að gamla umsóknin og fyrra ferlið biðu þess að verða gangsett á ný.
POLITICO veit fyrst um ágústmánuð
Á vefblaðinu POLITICO í Brussel birtist 23. febrúar 2026 frétt undir fyrirsögninni „Iceland looks to fast-track vote on joining EU“. Þar sagði eftir tveimur heimildarmönnum sem þekktu til „undirbúnings aðildar landsins“ að íslensk stjórnvöld íhuguðu að flýta þjóðaratkvæðagreiðslunni og halda hana strax í ágúst.
Ríkisstjórnin hafði þá hvorki kynnt slíka tímasetningu á alþingi né íslenskum almenningi.
Tveimur dögum síðar sagði Kristrún Frostadóttir á blaðamannafundi í Varsjá að þjóðaratkvæðagreiðslan yrði haldin „á næstu mánuðum“, þótt endanleg dagsetning hefði ekki verið ákveðin. Daginn eftir sagði utanríkisráðuneytið við AFP-fréttastofuna að ríkisstjórnin myndi bráðlega kynna dagsetningu.
POLITICO hafði því sagt frá ágústatkvæðagreiðslu áður en forsætisráðherra eða utanríkisráðuneytið skýrðu frá henni hér heima. Í fréttinni var flýtingin jafnframt tengd við Grænlandsstefnu Donalds Trumps og breytt öryggisumhverfi. Þar var lagður grunnur að skýringu sem síðan hefur verið endurtekin af forsætisráðherra og utanríkisráðherra, einkum við erlenda fjölmiðlamenn: Öryggisótti kalli á hraða atkvæðagreiðslu og aukna nálægð við ESB.
Mótstaða við hraðleið í byrjun mars
Sömu daga og þetta gerðist stóð framkvæmdastjórn ESB frammi fyrir vanda vegna stækkunaráætlana sinna. Hún vildi finna leiðir til að hraða aðild ríkja, einkum Úkraínu, en mætti mótstöðu meðal aðildarríkjanna.
Ursula von der Leyen hefur ítrekað haldið því fram að stækkun ESB sé geópólitísk nauðsyn. Hún á hins vegar á hættu að sitja við stjórn á lengsta tímabili í sögu sambandsins án þess að ný aðildarríki séu tekin inn, takist henni ekki að opna kerfið áður en hún lætur af embætti árið 2029.
Í byrjun mars 2026 boðaði Björn Seibert, skrifstofustjóri von der Leyen, sendiherra aðildarríkjanna til kvöldverðarfundar í Brussel. Þar kynnti hann nokkrar hugsanlegar leiðir. Ein þeirra var svonefnd öfug stækkun eða aðild í áföngum. Ríki fengi fyrst einhvers konar aðild en réttindi þess og skyldur kæmu til framkvæmda smám saman eftir það.
Meirihluti sendiherranna hafnaði þessari hraðleið. Sendiherra Þýskalands mun sérstaklega hafa sagt óraunhæft að hraða fullri aðild Úkraínu með þessum hætti.
Nákvæm dagsetning kvöldverðarfundarins hefur ekki verið birt. Fréttir sem vísuðu til frásagnar POLITICO um höfnun sendiherranna birtust 5. og 6. mars. Eftir ríkisstjórnarfund föstudaginn 6. mars tilkynnti íslenska ríkisstjórnin í nokkru óðagoti að þjóðaratkvæðagreiðslunni um ESB-viðræður yrði flýtt og hún haldin 29. ágúst.
Ekki liggja fyrir gögn sem sýna samband milli höfnunarinnar í Brussel og ákvörðunarinnar í Reykjavík. Tímasetningar eru á hinn bóginn sláandi. Framkvæmdastjórnin fékk þau skilaboð í byrjun mars að aðildarríkin vildu ekki samþykkja fyrirhugaða hraðleið. Um leið tilkynnti íslenska ríkisstjórnin að atkvæðagreiðslunni hér yrði flýtt.
Ísland var frá sjónarhóli framkvæmdastjórnarinnar allt annars konar umsóknarríki en Úkraína. Landið var þegar innan EES og Schengen, hafði tekið upp stóran hluta regluverks ESB, var rótgróið lýðræðisríki og líklegt til að verða nettógreiðandi í sjóði sambandsins. Ef finna þurfti ríki til að sýna að hraðara stækkunarferli skipti miklu fyrir ESB var Ísland nær sjálfkjörið.
Marta Kos undirbýr túlkun já-atkvæðis
Eftir að dagsetningin hafði verið ákveðin tók Marta Kos ítrekað að fella íslensku þjóðaratkvæðagreiðsluna inn í stækkunarstefnu framkvæmdastjórnarinnar.
Þorgerður Katrín hitti Kos í Brussel 18. mars. Þá var sagt frá fundi þeirra og Kos birti mynd af þeim. Hún sagði að ef Íslendingar samþykktu að hefja aðildarviðræður að nýju væri ESB staðráðið í að hraða viðræðum um forgangsmál Íslands. Þær hefðu einnig rætt „sérstakan veruleika Íslands“.
Tveir pólitískir straumar féllu saman. Ótti við framgöngu Donalds Trump gagnvart Grænlandi auðveldaði íslenskum aðildarsinnum að endurvekja ESB-málið. Jafnframt sá framkvæmdastjórn ESB tækifæri til að styrkja stækkunarstefnu sína með Íslandi. Það sem íslensk stjórnvöld kölluðu opinn glugga vegna breyttrar heimsmyndar varð þannig jafnframt tækifærisgluggi stækkunardeildarinnar í Brussel.
Kos nefndi íslensku atkvæðagreiðsluna í ræðu 30. apríl sem dæmi um að Evrópuríki færðust nær ESB. Hún gekk lengra 16. júlí. Hún sagði að ef Íslendingar segðu já fengi ESB „aftur umsóknarríki“.
Orðalagið var mikilvægt. Kos sagði ekki að Ísland hefði óslitið verið umsóknarríki. Hún sagði að sambandið fengi Ísland „aftur“ sem umsóknarríki ef já yrði niðurstaðan. Þar með viðurkenndi hún í raun að atkvæðagreiðslan fæli í sér nýja pólitíska ákvörðun.
Kos sagði jafnframt að framkvæmdastjórnin hygðist leggja til sérstaka varnagla í aðildarsáttmála Svartfjallalands til að verja ESB gegn því að nýtt aðildarríki bryti skuldbindingar sínar eða beitti neitunarvaldi til að hindra ákvarðanir sambandsins. Þessir varnaglar yrðu fordæmi fyrir þau ríki sem síðar gengju í ESB.
Þessar hugmyndir um varnagla miða að því að skerða svigrúm nýrra aðildarríkja til að beita t.d. neitunarvaldi á svipaðan hátt við töku ákvarðana og Viktor Orbán gerði sem forsætiaráðherra Ungverjalands.
Fullmótuð framtíð í POLITICO
Sérstök Íslandsútgáfa af svonefndum Playbook-dálki POLITICO birtist 7. ágúst. Greinin var reist á viðtölum við Mörtu Kos, Þorgerði Katrínu, ráðherra frá Svartfjallalandi og fjölda embættismanna og erindreka.
Þar var kynnt fullmótuð framtíðarsýn:
Ísland hefði „sérstöðu“.
Viðræður gætu tekið aðeins eitt til tvö ár.
Ísland og Svartfjallaland gætu gengið saman í ESB árið 2028.
Auðugt Ísland yrði nettógreiðandi og auðveldaði þannig inngöngu fátækara ríkis.
Finna mætti „skapandi lausnir“ fyrir íslenskan sjávarútveg og landbúnað.
Þetta voru ekki skuldbindandi loforð aðildarríkjanna. Engin varanleg undanþága frá sameiginlegri sjávarútvegsstefnu var kynnt. Ekki var skýrt hvernig tryggja ætti fullt íslenskt forræði yfir fiskveiðilögsögunni. Samt var myndin skýr: Segðu já 29. ágúst og stutt, hagstætt og skapandi ferli fer af stað.
Í sömu grein skýrði Þorgerður Katrín frá fyrirætlun sem ekki hefur verið rædd í íslenskum fjölmiðlum. Hún sagði að eftir já yrði skipaður aðalsamningamaður. Sjálf yrði hún ekki í því hlutverki og viðkomandi myndi ekki koma úr utanríkisráðuneytinu. Hann ætti að geta sameinað þjóðina og orðið „fyrirliði“ íslenska liðsins.
Hvers vegna var það kynnt í POLITICO en ekki á alþingi eða fyrir íslenskum kjósendum?
Þegar fyrri aðildarviðræðurnar stóðu yfir opnaði framkvæmdastjórn ESB sérstaka upplýsingamiðstöð í Reykjavík, Evrópustofu. Hún átti að kynna sambandið og aðildarferlið og aðstoða stækkunardeildina við upplýsingastarf. Nú, þegar þjóðin á sjálf að ákveða hvort hefja skuli viðræðurnar að nýju, starfar engin sambærileg miðstöð. Vill framkvæmdastjórnin forðast að vera sökuð um afskipti af þjóðaratkvæðagreiðslunni? Eða telur hún slíka miðstöð óþarfa vegna þess að íslenska ríkið gæti sameiginlegra já-hagsmuna? Hvert sem svarið er vekur munurinn á ferlunum tveimur eftirtekt.
Hagsmunir framkvæmdastjórnarinnar skýrðir
Fimm dögum síðar, 12. ágúst, sagði POLITICO að Ursula von der Leyen og Marta Kos yrðu vegna fyrri yfirlýsinga að sýna að stækkunarstefna þeirra skilaði árangri. Framkvæmdastjórnin ynni því að nýjum tillögum sem lagðar yrðu fyrir leiðtoga ESB á fundi sem hefst 15. október.
Já-atkvæði á Íslandi 29. ágúst yrði þá aðeins sex vikna gamalt.
Von der Leyen og Kos gætu bent á að auðugt og rótgróið lýðræðisríki hefði valið að nálgast ESB. Gamla stækkunarkerfið væri of seinvirkt fyrir slíkt ríki. Ísland gæti nýst við að innleiða nýja og hraðvirkari aðferð. Sameiginleg aðild Íslands og Svartfjallalands árið 2028 gæti jafnframt orðið pólitískur sigur framkvæmdastjórnarinnar áður en starfstíma von der Leyen lyki.
Samspilið er beggja hagur. Íslenski utanríkisráðherrann notar ummæli framkvæmdastjórnarinnar um hraða og „skapandi lausnir“ til að styrkja já-hliðina. Framkvæmdastjórnin getur notað íslenskt já til að styrkja eigin stöðu gagnvart ráðherraráðinu.
Tvöfalt gildi já-atkvæðis
Verði niðurstaðan já 29. ágúst hefur hún tvöfalt pólitískt gildi.
Í Reykjavík verður hún túlkuð sem umboð til að koma aðildarferlinu þegar í stað á hreyfingu, skipa aðalsamningamann, virkja samninganefndir og hefja tæknilega vinnu með framkvæmdastjórninni.
Í Brussel verður hún túlkuð sem staðfesting á aðdráttarafli ESB og rök fyrir nýrri stækkunaraðferð. Ísland verður notað í innri átökum framkvæmdastjórnarinnar við aðildarríki sem vilja fara hægt.
Framkvæmdastjórnin ræður þó ekki. Aðildarríkin 27 ákveða samningsrammann, setja skilyrði og samþykkja eða hafna einstökum skrefum. Þau gæta eigin hagsmuna í sjávarútvegi, landbúnaði, fjármálum og stofnanamálum. Loforð Mörtu Kos um „skapandi lausnir“ bindur ekkert þeirra.
Hagsmunir íslenska utanríkisráðherrans og stækkunarstjórnarinnar fara saman fram að já-atkvæði. Eftir það ráða hagsmunir aðildarríkjanna.
Stóra samhengið
Samspilið sem hér er lýst verður að skoða í stærra samhengi. Áhrifamiklir evrópskir greinendur hafa lýst já-atkvæði á Íslandi sem „nýjum hvata úr norðri“ fyrir stækkunarstefnu ESB. Evrópuþingmenn hafa kallað væntanlega atkvæðagreiðslu „mikil skilaboð til heimsins“. Ráðherraráð ESB lýsti sig 16. júní 2026 reiðubúið, segðu Íslendingar já, að taka sérstaka ákvörðun um að hefja ferlið við að taka aðildarviðræðurnar upp að nýju. Já í þjóðaratkvæðagreiðslunni endurvekur því ekki viðræðurnar sjálfkrafa; eftir stendur sjálfstæð ákvörðun aðildarríkjanna í ráðinu.
Pólitískur undirbúningur að því að taka á móti Íslandi er því þegar hafinn. Tímalínur hafa verið nefndar, hugsanleg aðild árið 2028 rædd og Ísland tengt Svartfjallalandi í sameiginlegum aðildarpakka.
Á vettvangi ESB líta ef til vill sumir á þjóðaratkvæðagreiðsluna sem formsatriði til að ljúka áður en næsta skref í undirbúnu ferli verði stigið. Það merkir ekki að úrslitin séu talin örugg. Í Brussel haga menn sér þó greinilega eins og búist sé við sigri já-hliðarinnar og þegar er farið að máta íslenskt já inn í stækkunarstefnuna.
Þarna kann einnig að leynast skýring á því hvers vegna ríkisstjórn Íslands hefur ekki skilgreint nein efnisleg samningsmarkmið áður en kjósendur eru beðnir um umboð. Kröfur um fullt íslenskt forræði yfir fiskveiðilögsögunni, varanlegar undanþágur frá sameiginlegri sjávarútvegs- og landbúnaðarstefnu eða skýr mörk við framsali ríkisvalds myndu kalla á afstöðu framkvæmdastjórnarinnar og aðildarríkjanna áður en atkvæði eru greidd. Slík skilyrði gætu raskað þeirri mynd sem nú er dregin upp af Íslandi sem einföldu, hraðvirku og fjárhagslega hagstæðu stækkunarverkefni.
Hér skal ekki fullyrt að ríkisstjórnin fái fyrirmæli frá stækkunardeildinni. Framganga hennar fellur hins vegar mjög vel að hagsmunum deildarinnar á viðkvæmu stigi stækkunarmála. Íslensk stjórnvöld setja engin skilyrði sem trufla undirbúninginn í Brussel. Þau halda öllum leiðum opnum fyrir framkvæmdastjórnina og biðja þjóðina um umboð sem hægt verður að túlka rúmt eftir 29. ágúst.
Já-atkvæði verður þegar í stað hluti af stórpólitísku ESB-ferli sem stofnanir sambandsins hafa þegar undirbúið og ætla að nota í þágu stækkunarstefnu sinnar. Ríkisstjórnin biður um óskilyrt umboð á sama tíma og Brussel hefur skýra hugmynd um hvernig það verður nýtt.