EES-samningurinn – þróun og staða
Lagadagur – föstudaginn 10. október 2025
Lagadagur – 10. október 2025
Málstofa: I. Þrítugur EES-samningur –
Nægjanlega sveigjanlegur í síbreytilegum heimi
EES-samningurinn – þróun og staða
Þegar við rýnum í stöðu og þróun EES-samningsins blasir við okkur samningur sem hefur markað djúp spor í íslenskt samfélag, efnahagslíf, stjórnsýslu, löggjöf og stjórnmál.
Lögfræðilegar lausnir gegna lykilhlutverki við að hrinda hugmyndum um skapandi samstarf þjóðanna innan EES í framkvæmd. Það á við um allt samstarf ríkja undir merkjum Evrópusambandsins og EFTA að lög og reglur eru forsenda þess að sameiginleg markmið náist.
EES-samningurinn er óbreyttur frá því að hann var samþykktur á Alþingi í janúar 1993. Á grunni hans hefur hins vegar verið innleidd löggjöf sem breytt hefur íslensku samfélagi meira en nokkurn óraði fyrir á sínum tíma.
Fulltrúar EES/EFTA-ríkjanna hafa þau áhrif á mótun reglna sem gilda á EES-svæðinu sem ríkin sjálf vilja. Tillögur í sérfræðinga- eða ráðgjafanefndum um efnisatriði eða fyrirvara hljóta almennt góðan hljómgrunn séu þær fluttar með haldgóðum rökum á réttum stað og á réttum tíma.
Á sínum tíma var óttast að svonefndar sérstofnanir um einstök málefni á vettvangi ESB myndu minnka áhrif EES/EFTA-ríkjanna í EES-samstarfinu. Reynslan sýnir á hinn bóginn að þessi áhrif hafa aukist. Þótt fulltrúar EES/EFTA-ríkjanna sitji án atkvæðisréttar í stjórnum þessara sérstofnana hafa þeir tillögu- og málfrelsi þar.
Að gengið sé til atkvæða um sérfræðilegar tillögur í sérnefndum eða sérstofnunum innan ESB er undantekning. Leitað er málamiðlunar og þar er ekki spurt um þjóðfána heldur hugmyndir og lausnir.
Í áliti meirihluta utanríkismálanefndar Alþingis um EES-lögin kom fram að samningurinn legði grunn að nýjum leikreglum í samskiptum ríkjanna á þeim sviðum sem hann spannaði. Til sögunnar kæmi eftirlits- og dómstólakerfi til að tryggja að þessum reglum væri fylgt.
Þannig varð til nýtt réttarsvið án þess að í því fælist afsal íslensks ríkisvalds. Efirlits- og dómsvald var veitt stofnunum EFTA eða ESB en ekki íslenska ríkinu. Þetta er tveggja stoða kerfið þar sem EES/EFTA-ríkin og ESB fara hvort um sig með stjórnsýslu og framkvæmd. Kerfið miðar að því að tryggja einsleitni og útiloka mismunun á sameiginlegum sviðum.
Það var lögfræðilega rökstudd niðurstaða meirihluta Alþingis árið 1993 að EES-samningurinn stæðist stjórnarskrá Ísland.. Niðurstaðan studdist við álit sérskipaðrar laganefndar og hefur haldið velli fyrir dómstólum síðan.
Í skýrslu um EES-samstarfið frá 2019 birtust útdrættir úr 18 stjórnlagaálitum sem þá höfðu verið samin vegna EES-aðildarinnar, hnekkti ekkert þeirra niðurstöðunni frá 1993.
Hæstiréttur hefur ítrekað fjallað um gildi laga sem innleiða EES-reglur. Í dómum hefur komið fram að Alþingi hafi ekki framselt löggjafarvald sitt til stofnana ESB eða EFTA-dómstólsins, heldur sé um að ræða tvíhliða lagasetningu þar sem Alþingi eigi lokaorðið.
Sem sveigjanlegt verkfæri tryggir EES-samningurinn ekki aðeins aðgang að innri markaði Evrópu heldur er hann mikilvæg stoð í alþjóðlegu samstarfi okkar Íslendinga um landamæra- og öryggismál.
Án EES-aðildarinnar hefði Ísland aldrei orðið þátttakandi í Schengen-samstarfinu árið 2000 og þar með farið á mis við samvinnu sem skiptir æ meira máli í refsiréttarlegu tilliti.
Íslendingar eru nú virkir aðilar að helstu öryggis- og réttarsamvinnustofnunum Evrópu. Frá 2007 hefur fulltrúi ríkislögreglustjóra verið við Europol í Haag, í mars 2024 tók fyrsti sendisaksóknari Íslands við störfum hjá Eurojust í Haag og í febrúar 2025 hóf fyrsti tengslafulltrúi Íslands störf hjá landamærastofnuninni Frontex í Varsjá.
Með aðild að Prüm-samstarfinu svonefnda árið 2019 fékk Ísland aðgang að sjálfvirkum gagnaskiptum um DNA-prófíla, fingraför og ökutækjaskrár til að styrkja löggæslu og baráttu gegn skipulagðri glæpastarfsemi og hryðjuverkum.
Íslendingar taka þannig þátt í framkvæmd refsiréttarsamvinnu Evrópu án formlegrar aðildar að samræmingu refsiréttar innan ESB.
Fyrrnefnd skýrsla um EES samstarfið frá árinu 2019 var samin vegna efasemda á Alþingi um ágæti EES-samningsins. Á sama tíma og unnið var að skýrslunni deildu þingmenn hart og efndu til málþófs um svonefndan þriðja orkupakka ESB.
Í deilunni birtist ný pólitísk hlið á EES-samstarfinu: samspil milli norskra andstæðinga EES-samstarfsins og samherja þeirra hér. Eftir að mistókst í Noregi að hindra samþykkt Stórþingsins á þriðja orkupakkanum var gerð tilraun til að fá Alþingi til að hafna honum.
Tilraunin mistókst. Síðan töpuðu norskir andstæðingar orkupakkans máli fyrir hæstarétti Noregs Rétturinn taldi að ekki hefði verið um afsal fullveldis að ræða og því hefði ekki þurft aukinn meirihluta við atkvæðagreiðslu um pakkann í Stórþinginu.
Þessi mikli ágreiningur um þriðja orkupakkann stangaðist hróplega á við pólitíska áhugaleysið um miklu stærra mál haustið 2019.
Árið 2018 hófu íslensk og norsk stjórnvöld viðræður við ESB um að taka þátt í samstarfi um að ná markmiðum Parísarsamningsins um loftslagsmál frá árinu 2015.
Krafðist ESB þess að slíkt samstarf yrði reist á EES-samningnum með sömu skuldbindingum og giltu um aðildarríki sambandsins. Íslendingar og Norðmenn vildu helst gera hefðbundinn þjóðréttarsamning en féllust að lokum á kröfur ESB enda yrðu viðkomandi gerðir teknar upp í bókun 31 við EES-samninginn. Hún fjallar um samstarf utan marka fjórfrelsisins.
Þannig var lögð áhersla á að nýja samstarfið teldist ekki efnisleg útvíkkun á gildissviði EES-samningsins heldur sérstakt samstarfsverkefni sem Ísland og Noregur gætu hætt eftir 2030.
Það er nú á verksviði ESA, Eftirlitsstofnunar EFTA, að fylgjast með því að íslenska ríkið standi við skuldbindingar sínar í loftslagsmálum í samræmi við Parísarsamninginn frá 2015.
Að þessi mál yrðu hluti af EES-samstarfinu gat enginn séð fyrir þegar það hófst. Lausnin sem þarna fannst var pólitísk og lögfræðilega reyndist unnt að útfæra hana.
Að lögfræðingar ESB vildu nýta EES-samninginn og tveggja stoða kerfið sem lausn á þessu máli sýnir að hann liggur ekki rykfallinn og gleymdur í skúffum framkvæmdastjórnarinnar.
Raunar jókst vegur EES-samningsins innan framkvæmdastjórnar ESB enn frekar þegar hann fluttist árið 2022 frá utanríkismálaþjónustu ESB yfir í stofnanasvið framkæmdastjórnarinnar.
Samstarfið um loftslagsmálin sýnir hve unnt er að teygja samstarfið langt með vísan til EES-samningsins. Undir tveggja stoða kerfið má færa stórmál sem var alls ekki komið á pólitíska teikniborðið sem sameiginlegt viðfangsefni ESB og EFTA-ríkjanna í lok níunda áratugarins og í upphafi þess tíunda.
Sjálft mótunarferli samningsins gaf vissulega fyrirheit um sveigjanlega samstarfsgetu þjóðanna. Við fall Sovétríkjanna undir árslok 1991 ákváðu hlutlausu EFTA-ríkin þrjú: Austurríki, Finnland og Svíþjóð, að gerast aðilar að ESB.
Fjórða hlutlausa þjóðin, Svisslendingar, hafnaði aðild að EES í þjóðaratkvæðagreiðslu 1992 og féll þá frá umsókn sinni um ESB-aðild.
Norska ríkisstjórnin samdi um ESB-aðild en Norðmenn felldu hana í þjóðaratkvæðagreiðslu 1994 og voru þeir áfram aðilar að EES-samningnum.
Á meðan á þessu gekk fullvissuðu málsvarar ESB íslensk stjórnvöld um að EES- samningurinn stæði gagnvart þeim hvað sem yrði um stöðu annarra ríkja innan samningsins. Þessi afstaða er óbreytt.
Eftir að Bretar gengu úr ESB með vísan til þjóðaratkvæðagreiðslu árið 2016 töldu ýmsir, þar á meðal Carl Baudenbacher, fyrrv. forseti EFTA-dómstólsins, að Bretar ættu að gerast aðilar að uppfærðu EES.
Það hafði hvorki hljómgrunn í Bretlandi né hjá ráðamönnum í EES/EFTA-löndunum.
Óttuðust þeir að hagkvæmt samskiptamynstur sem mótast hefði á grundvelli EES-samningsins kæmist í uppnám með aðild Breta.
Fjórfrelsið, það er frelsi til flutninga fólks, varnings, þjónustu og fjármagns innan EES, sameiginlega innri markaðarins, er þungamiðja EES-samstarfsins og þegar til hennar er litið gilda stífar kröfur um lagalega einsleitni.
Þetta var okkur ljóst sem stóðum að afgreiðslu laganna um EES-samninginn á Alþingi. Í þriðju grein þeirra segir: Skýra skal lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.
Í greinargerð með lögunum segir: Hér er áréttað að orð skuli standa og samningsaðilar muni gera sitt til þess að samstarf gangi hnökralaust. Hnykkt er á skuldbindingum án þess þó að nokkru sé efnislega bætt við.
Í áliti meirihluta utanríkismálanefndar sagði um 3. gr. að þar væri að finna skynsamlega og nauðsynlega reglu varðandi lögskýringu og takmörkun á skýringarreglu greinarinnar. Af ákvæðum 3. gr. réðist að engar kvaðir yrðu lagðar á alþingi varðandi framtíðarlagasetningu vegna EES.
Túlkun Hæstaréttar Íslands á þriðju greininni leiddi til athugasemda frá ESA. Til að bregðast við þessum athugaemdum liggur nú enn einu sinni fyrir þingi frumvarp utanríkisráðherra um breytingu á EES-lögunum frá 1993. Breytingin felur í sér íslenska lögskýringarreglu: Íslensk lög skulu túlkuð til samræmis við EES-skuldbindingar, nema skýr viljaafstaða Alþingis sé önnur. Með frumvarpinu er lögð til breyting á íslenskum lögum..
Ég tel boðaða reglu í fullu samræmi við vilja löggjafans 1993. Er í raun dapurlegt að túlkun á orðalagi á 3. gr. laganna hafi leitt til stórpólitískra deilna í ætt við deilurnar um þriðja orkupakkann.
Þar var þó um innleiðingu nýrra tilskipana ESB að ræða. Það sem rætt er nú undir rangnefninu bókun 35 er breyting á íslenskum lögum sem alþingi hefur óskorað vald til að samþykkja. Breytingu sem bætir réttarstöðu þeirra sem lúta íslenskri lögsögu og vilja nýta sér fjórfrelsið.
*
EES-samningurinn hefur í þrjá áratugi reynst Íslendingum vel sem sveigjanlegt og farsælt tæki til samstarfs við Evrópusambandið.
Samningurinn hefur sannað gildi sitt og skapað farveg fyrir alþjóðlegt samstarf um vegabréfafrelsi, löggæslu, og loftslagsmál.
Þótt komið hafi til pólitískra deilna, svo sem um þriðja orkupakkann og túlkun á 3. gr. EES-laganna, hefur tveggja stoða kerfið haldið og tryggt að fullveldi Íslands sé virt.
Samninginn er unnt að laga að nýjum viðfangsefnum. Hann hefur sýnt að finna má lögfræðilegar lausnir á flóknum pólitískum úrlausnarefnum innan ramma stjórnarskrárinnar.
EES-samningurinn er ekki stöðnuð málamiðlun frá upphafi tíunda áratugarins heldur lifandi grunnur sem nýtist áfram í takti við breyttar aðstæður,