Ábyrgðarkeðjan í öryggismálum
Morgunblaðið, laugardagur 20. september 2025.
Í skýrslu samráðshóps þingmanna um varnar- og öryggismál sem kynnt var 12. september er bent á að í íslenskri stjórnskipan skorti skýra ábyrgðarkeðju við töku ákvarðana á hættu- eða ófriðartímum. Utanríkisráðherra fer með yfirstjórn varnarmála, einkum samskipti við NATO og Bandaríkin. Dómsmálaráðherra ber hins vegar ábyrgð á borgaralegum stofnunum sem sinna daglegum öryggis- og varnartengdum verkefnum: Landhelgisgæslu, lögreglu og almannavörnum.
Þessi tvískipting dugar vel á friðartíma en í skýrslunni er hins vegar bent á að það skorti skýrleika á tímum hættu og ófriðar.
Til úrbóta eru nefndir tveir kostir: (1) að verkefnum verði fyrir komið hjá einni sérstakri einingu sem heyri undir utanríkisráðuneytið eða (2) hvort byggja eigi áfram á núverandi skipulagi með skýrari ramma.
Í skýrslunni er ekki nánar útlistað hvert yrði hlutverk „sérstakrar einingar“ undir utanríkisráðuneytinu. Þingmannahópurinn áréttar oftar en einu sinni að Ísland sé herlaust land og mælir ekki með breytingum í því efni.
Í skýrslu ríkisendurskoðunar frá febrúar 2022 um Landhelgisgæslu Íslands, úttekt á verkefnum og fjárreiðum, var bent á að gæslan sinnti sífellt viðameiri og stækkandi varnartengdum verkefnum. Þetta væri gert á grundvelli þjónustusamnings milli utanríkisráðuneytisins og gæslunnar, með aðild dómsmálaráðuneytisins.
Ríkisendurskoðun taldi að taka þyrfti til skoðunar hvort þetta fyrirkomulag tryggði að ábyrgðarkeðjan væri skýr, bæði í faglegum og fjárhagslegum skilningi. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd alþingis tók undir þessa skoðun. Hún staðfesti að vægi og umsvif varnarmála hefðu aukist í starfsemi gæslunnar. Taldi þingnefndin réttilega strax í mars 2022 að þessi varnartengdu verkefni myndu vaxa áfram, sérstaklega í ljósi innrásar Rússa í Úkraínu.
Í áliti stjórnarskrár- og eftirlitsnefndar var minnt á að ekki hefði verið mælt fyrir um það í lögum hvaða aðilar skyldu taka við verkefnum varnarmálastofnunar þegar hún var aflögð 2010. Þess í stað hefði utanríkisráðherra verið veitt heimild til að gera samninga um framkvæmd þeirra. Stefnt hefði verið að því að málefni öryggis- og varnarmála yrðu færð frá utanríkisráðuneyti til þáverandi innanríkisráðuneytis.
Til flutnings málaflokksins hefur þó ekki komið. Þjónustusamningurinn við landhelgisgæsluna var frá upphafi gerður til bráðabirgða. Nýr samráðshópur þingmanna viðurkennir að þessi skipan öryggismála dugi ekki lengur.
Fyrir löngu er tímabært að ganga skipulega til verks og uppfæra lög um landhelgisgæslu og lögreglu á þann veg að þessar borgaralegu stofnanir styrkist. Það kemur engin ný „eining“ í utanríkisráðuneytinu í stað þeirra.
Í fyrrnefndri úttektarskýrslu ríkisendurskoðunar segir að yfirstjórn utanríkisráðuneytis á öryggis- og varnarmálum sé mjög háð þeirri sérfræðiþekkingu sem orðið hafi til hjá varnarmálasviði landhelgisgæslunnar og til mikils sé að vinna að samvinna þessara aðila sé nánari en milli verksala og verkkaupa í hefðbundnum skilningi.
Öll rök hníga að því að hlutverk landhelgisgæslunnar vegna varnartengdra verkefna sé lögfest og tryggt að ábyrgðarkeðjan sé skýr, bæði faglega og fjárhagslega. Skilin verði skýr milli verkefna gæslunnar og utanríkisráðuneytisins.
Sérsveitin að störfum (mynd:mbl.is).
Engin borgaraleg öryggiseining nýtur meiri þjálfunar og hefur meiri getu til að bregðast við hryðjuverkum, vopnuðum árásum eða öðrum hættum sem ógna þjóðaröryggi en sérsveit ríkislögreglustjóra. Verkefni hennar eru grunnþáttur í þeirri heild sem myndar varnir lands og þjóðar. Lagaákvæði og fjármagn til sérsveitarinnar verða að miðast við þetta.
Í utanríkisráðuneytinu er sögð eining þar sem sérfræðingar frá varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins, varnarmálasviði landhelgisgæslunnar, embætti ríkislögreglustjóra, netöryggissveit stjórnvalda og öðrum eftir atvikum starfa saman. Samráðshlutverk einingarinnar þarf að lögfesta svo að fullt gagnsæi sé á þessu mikilvæga sviði – aðgerðir eru annað.
Frá því að uppstokkunin var gerð við brotthvarf varnarmálastofnunar árið 2010 er þjóðaröryggisráð komið til sögunnar, samhæfingarráð í þjóðaröryggismálum undir formennsku forsætisráðherra. Þjóðaröryggisráð er aðeins nefnt í hugtakalista í skýrslu samráðshópsins!
Utanríkisráðherra, dómsmálaráðherra og fleiri lykilráðherrar sitja í ráðinu. Lögfesta ætti að þjóðaröryggisráð gegndi samhæfingarhlutverki á hættutímum og tryggði þannig að boðvald yrði skýrt og að ákvarðanir teknar á réttum vettvangi, með þátttöku allra helstu ráðuneyta. Þetta stuðlaði að því að brjóta múra sem greinilega eru fyrir hendi í stjórnkerfinu.
Dómsmálaráðuneytið heldur ábyrgð á borgaralegum stofnunum. Utanríkisráðuneytið heldur áfram að fara með stefnumótun og alþjóðleg samskipti. Þjóðaröryggisráð tryggir samhæfingu og pólitíska forystu þegar mest á reynir.
Lögregla gegnir lykilhlutverki í almannavarnakerfinu eins og í þjóðaröryggiskerfinu. Innan hennar starfar greiningardeild sem tengist allsherjarvörnum (totalforsvar) og ætti að virkja beint í þágu þjóðaröryggisráðs á hættutímum.
Samningur utanríkisráðuneytisins við landhelgisgæsluna rennur út í árslok 2026. Það eru um 18 mánuðir til stefnu til að uppfæra lög um aðgerðastofnanir í öryggismálum og marka skýran ramma um hlut ráða og ráðuneyta.
Ástandið og aðgerðarleysið vegna ábyrgðarkeðjunnar líkist valdatafli í stjórnarráðinu. Hér er rætt um stjórnkerfi þegar norrænir nágrannar ákveða vopnakaup.