Varað við lélegri lagasmíð
Morgunblaðið, miðvikudagur 22. maí 2024.
Mín eigin lög ★★★½· Eftir Hauk Arnþórsson. a2s ehf., 2024. Kilja, 211 bls.
Bók dr. Hauks Arnþórssonar stjórnsýslufræðings heitir Mín eigin lög – Framkvæmd stjórnarskrárákvæða um meðferð lagafrumvarpa á Alþingi og í danska þinginu. Bókarheitið gefur óljósa hugmynd um efnið. Höfundur skýrir það á þann veg að þing virði eigin lög, að öðrum kosti breyti þau þeim (5). Hann segir bókina einkum fjalla um „þær gæðakröfur sem stjórnarskrárákvæðið um þrjár meðferðir frumvarpa gerir til lagagerðar“ annars vegar á alþingi og hins vegar á danska þinginu (Folketinget) (151).Alþingismenn hafa miklu meira svigrúm til að breyta stjórnarfrumvörpum eða til að flytja mál en dönsku þingmennirnir. Hér er einnig mun meira samráð en í Danmörku við almenning og hagaðila bæði áður en frumvörp eru lögð fram á þingi og í meðförum þar. Í Danmörku sendir þingnefnd til dæmis ekki frumvörp til umsagnar eða fær gesti á fund til að ræða þau heldur er skriflegum fyrirspurnum beint til ríkisstjórnarinnar eða dönsku ráðuneytanna sé talin þörf á skýringum vegna frumvarps sem unnið er að í þingnefnd (120).
Höfundur er hrifnari af danska fyrirkomulaginu en því íslenska. Hann segir að samráð alþingis við almenning „ógni gæðum lagasetningar“ hversu jákvætt sem það sé að öðru leyti. Rök hans eru að gott samráð af hálfu ráðuneyta tryggi að betur unnin frumvörp komi inn í þingið „til eftirlits, staðfestingar og prófunar“ og þar með aukist „lagagæði“ (127). Samráð og umsagnir til þingnefnda auki hættu á lélegri lagasmíð.
Nú í mars 2024 fullyrti Haukur að samþykkt alþingis á búvörulögum hefði verið ólögleg þar sem lagafrumvarpið hefði tekið of miklum breytingum í meðförum þingnefndar. Í stjórnarskránni segði að ekkert lagafrumvarp mætti samþykkja án þess að hafa fengið þrjár umræður á alþingi. Búvörufrumvarpið hefði breyst svo mikið að það hefði orðið að öðru máli en var rætt við fyrstu umræðu. Í lok greinar hér í blaðinu 25. mars 2024 sagði hann „spennandi“ ef fulltrúar íslensks almennings létu reyna á þetta – búvörulagabreytingin virtist „kjörið prófmál“ fyrir dómstólum.
Þótt Haukur fjalli ekki um það vekur þrískipting valdsins spurningar um hvort dómarar hafi heimild til að ákveða hvernig þingmenn fari með vald sitt innan þings þótt óumdeilt sé að dómarar geti úrskurðað hvort efni laga brjóti í bága við stjórnarskrá.
Þannig er ýmislegt óljóst af því sem reifað er í bók Hauks þótt hann leiti svara allt aftur til þess tíma á 19. öld þegar Danakonungur afsalaði sér völdum til héraðsþinga og síðan annarra þinga innan danska ríkisins.
Hér liggja mörg frumvörp óafgreidd á alþingi við þinglok, og þau verður að endurflytja á síðara þingi eigi þau að koma til kasta þingsins að nýju (131).
Rök hníga að því að skynsamlegt sé að hefja feril frumvarpa á nýju þingi þar sem frá var horfið við þinglok. „Ákvæði í þingsköpum um að slík frumvörp færu í bið milli þinga væri í takt við gæðakröfuna um þrjár meðferðir,“ segir Haukur (133).
Hann veltir fyrir sér hvernig staðið sé að ákvörðun um að frumvörp dagi uppi. Í þeim vangaveltum lítur hann fram hjá samningaviðræðum milli forystumanna stjórnar og stjórnarandstöðu undir þinglok. Þar eru örlög margra frumvarpa ráðin eins og eðlilegt er þar sem löggjafarþingið er samstarfsvettvangur stjórnmálamanna.
Dr. Haukur dregur saman mikinn fróðleik í bók sinni. Hann skiptir bókinni í tvo meginkafla: Söguna annars vegar og nútímann hins vegar. Í viðaukum í bókarlok birtir hann meðal annars texta á dönsku og íslensku frá 1867 um konunglegt frumvarp til stjórnskipulaga handa Íslandi.
Þá hefur hann tekið saman ítarlega skrá yfir gildandi lög sem samin voru og flutt af þingnefndum á árunum 1991-2023. Hann telur að frumvörp nefnda fái í raun ekki þinglega meðferð en þau séu „uppáhald þingsins“ af því að nefndirnar sem semji þau „hafi nánast löggjafarvald“ (139).
Þarna birtist enn sú afstaða Hauks að áhrif framkvæmdavaldsins, stjórnsýslunnar, verði að auka á starf þingmanna til að tryggja vandaða lagagerð.
Oftar en einu sinni vaknaði sú spurning við lestur bókarinnar hvort kenning höfundar og ábendingar ættu ekki betur heima í fræðilegri tímaritsgrein þar sem hann drægi saman niðurstöður sínar án þess að birta sögulegu frumgögnin. Þau draga athygli almenns lesanda frá kjarna málsins sem á erindi til þeirra sem hafa áhuga á vönduðum vinnubrögðum löggjafans.