Stórpólitískt álitaefni
Sunnudagur, 16. febrúar 2025
Ræða á málþinginu: Hvar á Ísland heima?
Félag sjálfstæðismanna um fullveldismál.
Valhöll 16. febrúar 2025 kl. 14.00
Ég þakka fyrir boðið um að tala á þessum fundi.
Í máli mínu fjalla ég um framkvæmd á stefnu ríkisstjórnarinnar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald aðildarviðræðna við Evrópusambandið.
Alþingi samþykkti í júlí 2009 að sækja um aðild að ESB. Hlé var gert á viðræðunum í janúar 2013. Gengið var til þingkosninga þá um vorið.
Stjórnarflokkarnir, Samfylking og VG, urðu ásamt ESB-aðildarstefnunni undir í kosningunum.
Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur mynduðu ríkisstjórn að loknum kosningum 2013 og batt hún enda á aðildarviðræðurnar og umsóknarferlið.
Gunnar Bragi Sveinsson utanríkisráðherra sendi 12. mars 2015 bréf til formanns ráðherraráðs ESB og stækkunarstjóra sambandsins og skýrði afstöðu ríkisstjórnar Íslands til aðildarviðræðna við ESB.
Frá því að stjórnin tók við völdum vorið 2013 hefði hún fylgt nýrri og skýrri stefnu varðandi aðildarviðræðurnar við Evrópusambandið.
Þessi stefna hefði verið ítrekuð á fundi ríkisstjórnarinnar 10. mars 2015 með samþykkt þessa bréfs sem nú var sent.
Meginþættir stefnunnar hefðu í fyrsta áfanga verið að stöðva aðildarviðræðurnar að fullu, leysa upp það skipulag sem sett hefði verið um viðræðurnar og hefja mat á aðildarferlinu, sem og þróun mála innan Evrópusambandsins.
Enn fremur hefði ríkisstjórnin ákveðið að víkja frá allri þátttöku í starfi sem rekja mætti til stöðu landsins sem umsóknarríkis enda væri það í samræmi við þá ákvörðun að stöðva aðildarferlið að fullu.
Á fundum forsætisráðherra Íslands með forseta framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins og forseta leiðtogaráðsins í júlí 2013 hefði þessi nýja stefna verið útskýrð. Þar hefði komið skýrt fram að þessir tveir leiðtogar stofnana ESB myndu fagna skýrri stefnu varðandi aðildarferlið.
Þá var í bréfinu minnt á að nýlega hefðu fulltrúar Íslands og ESB haft með sér samráð um stöðu mála í aðildarferlinu.
Með vísan til alls þessa skýrði ríkisstjórnin fyrirætlanir sínar nánar. Hún hefði engin áform um að hefja aðildarviðræður að nýju. Þessi nýja stefna kæmi í stað hvers kyns skuldbindinga af hálfu fyrri ríkisstjórnar í tengslum við aðildarviðræður.
Það væri því bjargföst afstaða ríkisstjórnarinnar að ekki skyldi líta á Ísland sem umsóknarríki ESB og rétt væri að ESB lagaði verklag sitt að þessu.
Ítrekað var mikilvægi áframhaldandi náinna tengsla og samstarfs milli ESB og Íslands einkum með hliðsjón af EES-samningnum.
Gunnar Bragi Sveinsson flutti alþingi munnlega skýrslu í tilefni af þessu bréfi 17. mars 2015.
Þar kom fram að bréfið væri skrifað og sent að loknu ítarlegu samráði við ráðamenn ESB í Brussel með bréfinu hefði aðildarferlinu sem hófst 2009 verið lokið og því tryggilega komið til skila að ríkisstjórnin liti ekki á Ísland sem umsóknarríki.
Ráðherrann sagði það sína skoðun að til að endurvekja þetta ferli þyrfti að endurnýja umsóknina og það færi best á því að það yrði þjóðin sem það gerði í þjóðaratkvæðagreiðslu. Hvernig að því yrði staðið væri mál seinni tíma, síðari ríkisstjórna en ekki síður ESB sem í raun legði línurnar um það hvernig staðið skyldi að málum. Það væri sambandsins að vega og meta viðbrögð við bréfinu.
Það hefði verið vilji ríkisstjórnarinnar að framkvæma þessa útfærslu stefnu sinnar í sem mestri sátt við Evrópusambandið.
Ráðherrann nefndi í því sambandi þrjú framkvæmdaratriði:
1. Ísland yrði tekið af listum sem umsóknarríki.
2. Hætt yrði að bjóða Íslandi til funda Evrópusambandsins sem umsóknarríki.
3. ESB byði Íslandi áfram að taka þátt í sameiginlegum yfirlýsingum um utanríkismál, viðskiptaþvinganir o.s.frv., eins og það hefði gert í áraraðir.
Allt hefur þetta gengið eftir.
Stjórnarsáttmálinn
Nú er komið að tímamótum vegna sáttmála núverandi ríkisstjórnar þar sem segir: „Þjóðaratkvæðagreiðsla um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu fer fram eigi síðar en árið 2027.“
Ástæða er til að staldra við orðalagið „framhald viðræðna“ og að það skuli notað núna í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar.
Ýmsir voru þeirrar skoðunar 2015 að álykta yrði á alþingi um afturköllun umsóknarinnar um ESB-aðildina frá 2009.
Í fyrrgreindri ræðu sinni færði Gunnar Bragi rök fyrir því að ofangreint bréf dygði til að binda enda á sambandið sem þá hófst milli Íslands og ESB.
Síðan hefur þó verið deilt á pólitískum vettvangi um hvort nægilega tryggilega hefði verið lokað á öll aðildarsamskipti við ESB.
Flokkur fólksins hefur til dæmis flutt tillögu á sex þingum til ályktunar um „að fela ríkisstjórninni að draga til baka umsókn Íslands um aðild að Evrópusambandinu“.
Í greinargerð með tillögunni segir að talsmaður stækkunardeildar ESB líti ekki svo á að Ísland hafi dregið aðildarumsóknina til baka og bréfið frá 12. mars 2015 sé ekki ígildi uppsagnar.
Telur Flokkur fólksins óljóst „hvort Evrópusambandið líti svo á að umsóknin hafi verið dregin til baka eða hvort sambandið hafi einungis fært Ísland af lista yfir umsóknarríki til málamynda en telji umsóknina enn fullgilda“.
Björn Malmquist, fréttaritari ríkisútvarpsins, ræddi við Guillaume Mercier, talsmann stækkunarstjóra ESB um miðjan janúar 2025 þegar Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir hitti forráðamenn ESB í Brussel.
Guillaume Mercier sagði í fréttum RÚV 15. janúar 2025 að stækkunardeildin liti þannig á að umsókn Íslands um aðild að ESB væri enn í gildi (e. valid). Rök fyrir því voru að hún hefði aldrei verið „formlega afturkölluð, þannig að í lagalegum skilningi [væri] hún gild“.
Þessi skilningur talsmanns stækkunardeildarinnar er á skjön við skoðun íslenska utanríkisráðuneytisins um að aðildarviðræðunum við ESB hafi verið slitið eins og það var orðað í fréttum ráðuneytisins um málefni EES og ESB 8. nóvember 2024.
Svör Guillaume Mercier eru eins og vænta mátti í alkunnum jájá-neinei stíl ESB því að hann segir að taki Ísland upp „nýja stefnu“ og ákveði „að ræða aftur um aðild“ verði ráðherraráð og aðildarríki ESB að taka það fyrir og ákveða næstu skref. Málið færi því í raun í sama farveg og ný umsókn.
Hér er um diplómatíska skoðun ESB að ræða. Hún tekur annars vegar mið af því sem segir í skjalasafni sambandsins og hins vegar því að engum í Brussel dettur í hug að látið verði við það sitja að dusta rykið af 16 ára gamalli umsókn og leggja hana fyrir núverandi stjórnir ESB-ríkja eða ráðamenn í Brussel.
Fullyrða má að jafnvel Össuri Skarphéðinssyni kæmi ekki einu sinni til hugar að bræða ísinn af hræinu sem hann lagði til hvílu í janúar 2013.
Össur fór þessa leið þar sem frá 2011 hafði hvorki gengið né rekið í umræðum um sjávarútvegskaflann við ESB. Þá vonaði Össur að með því að fela ESB-málið fram yfir þingkosningar 2013 tækist honum að bjarga stjórnarflokkunum frá fylgisáfalli vegna þess. Sú von rættist ekki.
Íslensk stjórnvöld geta að sjálfsögðu ekki látið ESB um að skilgreina stöðu Íslands gagnvart sambandinu. Þau verða að gera það sjálf.
Ríkisstjórnin skuldar þjóðinni skýringu á því hvað felst í orðunum „framhald viðræðna“ í sáttmála hennar.
Óhjákvæmilegt er að leggja fullbúna, rökstudda umsókn um ESB-aðild fyrir þjóðina og kynna hana öllum almenningi verði efnt til þjóðaratkvæðagreiðslunnar 2027.
Það er frumskilyrði að til þjóðaratkvæðagreiðslu sé gengið um málefni sem kynnt er og lagt fyrir á skýran og ótvíræðan hátt.
Þess vegna kemur ekki til álita að greidd séu atkvæði um framhald viðræðna sem siglt var í strand árið 2011 og voru síðan settar á ís í janúar 2013 í von um að þær bæri ekki hátt í kosningum þá um vorið.
Spurningin í þjóðaratkvæðagreiðslu á að vera skýr, hnitmiðuð og hlutlaus en hvorki óljós né leiðandi.
Kjósendum skal vera ljóst til hvers atkvæðagreiðslan leiðir svo að þeir geti tekið upplýsta ákvörðun.
Orðalagið í stjórnarsáttmálanum bendir því miður ekki til þess að það vaki fyrir ríkisstjórninni. Ætli hún að bæta úr þessum ágalla verður hún strax að taka af skarið og hefja undirbúning að ESB-aðildarumsókn til kynningar þjóðinni.
Hvernig sem á málið er litið og án tillits til þess hvort ESB telur gömlu umsóknina í gildi eða ekki verður hvorki sótt um í krafti hennar að nýju né haldið áfram viðræðum við ESB á grundvelli hennar.
Umsóknarferlið
Íslenska utanríkisráðuneytið birti 8. nóvember 2024 lýsingu á formlegum ferli við meðferð umsókna um aðild að ESB. Hér verður stuðst við það efni.
Kveðið er á um grunnreglur við meðferð umsókna um aðild að ESB í 49. gr. sáttmála um Evrópusambandið
Sérhverju Evrópuríki sem virðir grundvallargildi ESB og einsetur sér að stuðla að þeim, er heimilt að sækja um aðild að sambandinu.
Gildin eru eftirfarandi:
• virðing fyrir mannlegri reisn
• frelsi
• lýðræði
• jafnrétti
• réttarríkið
• virðing fyrir mannréttindum, þ.m.t. réttindum þeirra sem tilheyra minnihlutahópum.
Við frummat á umsóknum er framangreint metið en auk þess ber við mat á umsóknum að taka tillit til skilyrða sem leiðtogaráð ESB hefur samþykkt að umsóknarríki verði að uppfylla. Slík skilyrði voru samþykkt af leiðtogaráðinu á fundi þess í Kaupmannahöfn árið 1993 og eru þau nefnd Kaupmannahafnarskilyrðin (e. Copenhagen criteria).
Kaupmannahafnarskilyrðin eru þríþætt og fela í sér pólitísk skilyrði, efnahagsleg skilyrði og lagaleg skilyrði, nánar tiltekið:
• um stöðugt stjórnarfar og stofnanir sem tryggja lýðræði, réttarríki og mannréttindi,
• um virkt markaðshagkerfi, sem hefur burði til að takast á við þá samkeppni sem fylgir þátttöku á innri markaði ESB,
• að ríkið geti og vilji samþykkja og innleiða regluverk ESB og grundvallarmarkmið sambandsins í stjórnmálum og efnahagsmálum.
Umsóknarferlið og samningaviðræður fara fram í mörgum þrepum og er afar ítarlegt eins og íslensk stjórnvöld þekkja frá árinu 2009.
Í skjalinu frá 8. nóvember 2024 vísar utanríkisráðuneytið til skýrslu um framvindu og stöðu viðræðanna sem það gaf út í apríl árið 2013 og segir síðan „en umsókn Íslands var eins og kunnugt er dregin til baka í kjölfar alþingiskosninga síðar það ár“. Þarna birtist ótvíræð afstaða ráðuneytisins til þess hvernig það lítur á málið.
Lögformlegt ákvörðunarvald í aðildarferlinu um afdrif umsókna liggur hjá ESB-ríkjunum á vettvangi leiðtogaráðs ESB og á vettvangi ráðherraráðs ESB þar sem formlegar ákvarðanir eru teknar. Gerð er krafa um einróma samþykki innan ráðsins,
Efnisleg meðferð umsókna og undirbúningur samningaviðræðna og viðræðurnar sjálfar eru hins vegar að mestu á herðum framkvæmdastjórnar ESB.
Endanlegt ákvörðunarvald, þ.e. um hvort aðildarsamningur við umsóknarríki sé samþykktur, liggur loks hjá Evrópuþinginu og ráðherraráði ESB sameiginlega og þurfa báðar þessar stofnanir ESB að samþykkja aðildarsamning. Eftir það
er aðildarsamningurinn borinn upp til fullgildingar í öllum aðildaríkjum ESB, og jafnframt að sjálfsögðu í viðkomandi umsóknarríki í samræmi við stjórnskipunarreglur í hverju ríki.
Í grófum dráttum er aðildarferlið eftirfarandi:
1. Ríki beinir umsókn um aðild til ráðherraráðs ESB.
2. Evrópuþinginu og þjóðþingum aðildarríkja er tilkynnt um umsókn.
3. Ráðherraráð ESB biður framkvæmdastjórn ESB um álit á umsókninni.
4. Að fengu jákvæðu áliti getur ráðherraráðið ákveðið að veita viðkomandi ríki formlega stöðu umsóknarríkis (e. Candidate status).
5. Enda þótt ríki hafi fengið formlega stöðu umsóknarríkis þýðir það ekki að aðildarviðræður hefjist heldur er slíkt háð sérstakri ákvörðun ráðherraráðs ESB og er ákvörðun þar að lútandi tekin á grundvelli mats framkvæmdastjórnar ESB á því hvort skilyrðum hafi verið fullnægt af hálfu umsóknarríkis.
6. Þegar ákvörðun um að hefja aðildarviðræður hefur verið tekin, tekur framkvæmdastjórn ESB í samvinnu við umsóknarríki saman yfirlitsskýrslur um efni löggjafar í umsóknarríki á mismunandi málefnasviðum (efniskaflar/klasar) samanborið við löggjöf ESB og leggur til viðræðuáætlun. Sú áætlun þarf síðan enn á ný að fá einróma samþykki af hálfu aðildarríkjanna á vettvangi ráðherraráðs ESB.
7. Samið er um hvern efniskafla eða klasa, sbr. skýringarmynd hér að neðan, sérstaklega og tekur ráðherraráð ESB jafnframt ákvarðanir um það hvenær og hvort samningaviðræður um einstaka kafla skuli hafnar á grundvelli tillagna frá framkvæmdastjórninni.
8. Ráðherraráð ESB tekur jafnframt ákvarðanir um það hvort og þá hvenær loka megi, til bráðabirgða, samningaviðræðum um einstaka efniskafla.
9. Þegar samningaviðræðum um alla efniskaflana hefur verið lokað er aðildarsamningur í heild sinni borinn undir Evrópuþingið og ráðherraráð ESB til samþykktar.
10. Að fengnu samþykki Evrópuþingsins og ráðherraráðs ESB þarf loks að leggja samninginn fram til fullgildingar í öllum aðildarríkjum ESB og í umsóknarríkinu í samræmi við stjórnskipunarreglur í hverju ríki, þ.e. með þinglegri meðferð og þjóðaratkvæðagreiðslu, eftir atvikum.
11. Öll ríkin þurfa að fullgilda aðildarsamning til að hann geti öðlast gildi.
Samningur eða aðlögun
Hér hefur verið deilt um hvað eigi að kalla þetta ferli. Eru þetta samningaviðræður tveggja jafn rétthárra aðila? Eða hefur annar aðilinn slíkt forskot gagnvart hinum að í raun sé um aðlögunarviðræður að ræða?
ESB er samband 27 ríkja sem starfa saman á pólitískum og lögbundnum forsendum. Grundvallarskilyrði er að nýir aðilar að sambandinu geti og vilji samþykkja og innleiða regluverk ESB og grundvallarmarkmið sambandsins í stjórnmálum og efnahagsmálum.
Aðildarviðræður við ESB snúast fyrst og síðast um að laga lög, stefnu og stofnanir umsóknarríkisins að reglum og regluverki ESB (acquis communautaire) en ekki um sérkjör umsækjandans.
Ferlinu er skipt niður í 35 samningskafla sem ná yfir ýmis stefnumál, svo sem efnahagsmál, dómskerfi, umhverfismál og mannréttindi.
Þótt ákveðinn sveigjanleiki sé mögulegur, til dæmis í formi aðlögunartímabila, eru grundvallarreglur ESB ófrávíkjanlegar. Markmiðið er full samræming við staðla ESB en ekki sérsniðinn aðildarsamningur.
Það gengur ekkert ríki til aðildarviðræðna við ESB með þá meginkröfu að þurfa ekki að lúta grundvallarreglum þess.
Stjórnarskráin
Er þá komið að stjórnarskrárþætti þessa máls og hvernig taka skuli á honum með hliðsjón af ákvæðum stjórnarsáttmálans um þjóðaratkvæðagreiðslu árið 2027.
Hvorki á stjórnmálalegum vettvangi né lögfræðilegum er um það deilt að aðild Íslands að ESB krefjist breytinga á stjórnarskrá lýðveldisins.
Ákveðin ákvæði stjórnarskrárinnar, sérstaklega þau sem tengjast fullveldi og framsali valds, eru ekki í samræmi við aðild að Evrópusambandinu. Nefna má þrennt:
1. ESB krefst þess að aðildarríki framselji ákveðið löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald til stofnana sambandsins. Hins vegar kveður íslenska stjórnarskráin á um að fullveldið sé hjá íslensku þjóðinni og að það sé framkvæmt af innlendum stjórnvöldum.
2. Lög ESB hafa forgang fram yfir landslög, sem þýðir að tryggja þarf að reglugerðir og tilskipanir ESB hafi bein réttaráhrif í landinu án afskipta alþingis.
3. Aðild að ESB myndi þýða að Ísland þyrfti að fylgja sameiginlegri sjávarútvegsstefnu sambandsins, sem felur í sér samræmda stjórnun fiskistofna og úthlutun aflaheimilda fyrir utan fyrirsvar í sjávarútvegsmálum gagnvart öðrum ríkjum. Þetta gæti kallað á stjórnarskrárbreytingar til að samræma íslensk lög skuldbindingum innan ESB.
Spyrja má: Getur þjóðin greitt atkvæði um framhald viðræðna við ESB án þess að stjórnarskráin heimili aðild að Evrópusambandinu?
Við spurningunni er ekkert einhlítt svar. Það yrði þó örugglega vandasamt og kallaði á deilur að halda þjóðaratkvæðagreiðslu um aðildarumsókn að ESB án þess að breyta stjórnarskránni fyrst.
Að óbreyttri stjórnarskrá myndi samþykkt umsóknar leiða til stjórnskipulegs áreksturs.
Án stjórnarskrárbreytinga kynni að verða samið um aðildarskilmála sem yrðu ekki heimilaðir og þar með yrði allt ferlið marklaust.
Fyrir lægi lagaleg óvissa um hvort íslensk stjórnvöld gætu skuldbundið sig í aðildarviðræðum ef þau tryggðu ekki fyrst að stjórnarskráin heimilaði aðild.
Þjóðaratkvæðagreiðsla um aðildarumsókn áður en stjórnarskránni er breytt kynni að villa um fyrir kjósendum. Þeir teldu sig vera að opna leið til aðildar að ESB án þess að átta sig á að stjórnarskráin stæði í veginum.
Það veikti tiltrú til stjórnkerfisins inn á við og rýrði álit þjóðarinnar út á við ef sótt yrði um aðild og hún borin undir þjóðaratkvæði án þess að stjórnarskráin heimilaði inngöngu í ESB.
Til að hafa vaðið fyrir neðan sig er skynsamlegt að breyta stjórnarskránni fyrst og efna síðan til þjóðaratkvæðagreiðslu um aðildarumsókn. Þá yrði ferlið lagalega skýrt og þjóðin vissi að aðild væri raunverulegur kostur en ekki væri um fræðilega tilraunastarfsemi að ræða.
Ekki er unnt að breyta stjórnarskránni nema þing sé rofið og kosið til þess að nýju. Yrði ekki gengið til stjórnarskrárbreytinga fyrr en eftir að aðildarferlið er hafið kynni nýr meirihluti að myndast á þingi sem snerist gegn ESB-aðild og hafnaði stjórnarskrárbreytingu.
Rökréttast er að tryggja fyrst lagalegan farveg með stjórnarskrárbreytingum eða að minnsta kosti marka færa leið áður en aðildarviðræður hefjast.
Góðir áheyrendur!
Ég valdi þessu erindi mínu heitið: Stórpólitískt álitaefni.
Mér kom það í huga þegar ég las tímaritsgrein um átökin hér um stjórnarskrána og sjálfstæðismálið í lok 19. aldar. Þar var á það bent að almenningur hefði líklega verið með hugann við annað en þau stórpólitísku mál þótt þau settu sterkan svip á þjóðmálablöð, ræður á þingi og deilur forystumanna í stjórnmálum.
Þá var með sanni unnt að tala um elítu-stjórnmál vegna þess hve kosningaréttur var takmarkaður og miðlun upplýsinga takmörkuð við einstaka hópa.
Stórpólitísk álitaefni eru í eðli sínu elítu-mál. Hér erum við hins vegar að hefja umræður um slíkt málefni sem ætlunin er að bera undir alla þjóðina. Það mun kljúfa hana og valda miklu umróti.
Einkennilegast við málið er að engir knýjandi þjóðarhagsmunir knýja á um að stofna til átaka eða deilna um stöðu okkar gagnvart ESB. Hún er mjög góð eins og málum er háttað.
Áður en gengið verður til atkvæðagreiðslu um „framhald viðræðna“ við ESB árið 2027 verður ríkisstjórnin að kynna þjóðinni afstöðu sína til þriggja stórpólitískra spurninga:
1. Hvað á að ræða við Evrópusambandið?
2. Hvað á að spyrja um í þjóðaratkvæðagreiðslunni?
3. Hvernig á að haga breytingu á stjórnarskránni?
Skorist ríkisstjórnin undan að svara þessum spurningum skilmerkilega getur þjóðin ekki tekið upplýsta ákvörðun um þetta mál. Það yrði því sjálfdautt.
Það yrði farsæl niðurstaða á illa ígrundaða ESB-frumhlaupinu sem ríkisstjórnin kynnti í sáttmála sínum.