Utanríkisstefnan og framboð til öryggisráðsins.
Rotary-klúbbur Reykjavíkur, 26. nóvember, 2003.
Nýlega voru umræður á alþingi um stefnuna í utanríkismálum og þar lagði utanríkisráðherra höfuðáherslu á framboð Íslands í öryggisráð Sameinuðu þjóðanna árið 2008. Komst hann þannig að orði, að fyrst og síðast væri framboðið spurning um áræði og metnað fyrir hönd Íslands á alþjóðavettvangi. Það væri engum vafa undirorpið að óneitanlega væri ódýrara og mun þægilegra að sitja heima með hendur í skauti og láta öðrum þjóðum það eftir að takast á við heimsmálin og bera kostnað af því. Stundum gætti hér á landi einangrunarhyggju sem oft hefði verið sett fram undir merkjum hagræðingar eða sparnaðar eða því hefði verið haldið fram að Ísland væri svo lítið að framlag þess skipti hvort eð er engu máli. Hér væri um að ræða grundvallaratriði í sjálfsmynd íslensku þjóðarinnar. Taldi utanríkisráðherra enga dyggð fólgna í því að hlaupast frá því að greiða sanngjarnan hlut af sameiginlegum reikningi. Ef vilji væri til að Ísland yrði metið á jafnræðisgrundvelli í samfélagi þjóðanna yrðu Íslendingar að leggja af mörkum í samræmi við getu.
Ég tek undir þessi orð utanríkisráðherra. Að mínu mati er ekki aðeins skynsamlegt heldur beinlínis nauðsynlegt að setja sér þetta markmið við mótun og framkvæmd utanríkisstefnu þjóðarinnar. Það auðveldar einstaklingum, fyrirtækjum og þjóðum að ná árangri að hafa skýr markmið. Mér finnst þessi ákvörðun um framboð til öryggisráðsins sambærileg við það, þegar við viljum búa þannig í haginn fyrir íþróttafólk okkar, að það geti látið að sér kveða á Ólympíuleikjunum. Með framboði í öryggisráðið er stefnt að því, að Ísland komist í ólympíuliðið á vettvangi alþjóðastjórnmála.
Geir Hallgrímsson, þáverandi utanríkisráðherra, hreyfði því fyrst um miðjan níunda áratuginn, að Íslendingar vildu láta að sér kveða á vettvangi öryggisráðsins. Halldór Ásgrímsson utanríkisráðherra skaut Íslandi síðan inn í röð Norðurlandanna til setu í ráðinu árið 1998 og samkvæmt þeirri röð verður kosið um það haustið 2008, hvort við komumst í ráðið. Ef fulltrúi Íslands nær kjöri, situr hann í öryggisráðinu árin 2009 og 2010. Að sjálfsögðu er ekkert víst eða tryggt um úrslit kosninganna.
Hér skal engu spáð um það, hvort við höfum árangur sem erfiði við framboð til öryggisráðsins. Hitt er jafnvel enn verra að gera sér í hugarlund, hver staðan verður í alþjóðamálum eftir fimm ár. Nægir vegna þessa fyrirvara að taka mið af því, hve mikið og margt hefur breyst síðustu ár eða er að breytast og gerjast á þeim tíma, sem nú er að líða.
***
Mikil breyting hefur orðið á alþjóðavettvangi, frá því að Íslendingar lögðu grunn að utanríkisstefnu sem sjálfstæð þjóð fyrir tæpum sextíu árum, hvort heldur litið er til samskipta ríkja eða ríkjahópa eða fræðilegra kenninga um þróun utanríkismála.
Gamla kenningin var á þann veg, að veröldin skiptist í ríki, sem ættu samskipti á forsendum alþjóðlegs stjórnleysis, þar sem ekki væri unnt að vísa til neinnar alheims ríkisstjórnar. Í Evrópu vógu stríð og friður salt í skjóli keisaradæmanna í Evrópu en undir lok 19. aldar komu ný ríki utan Evrópu til sögunnar, Bandaríkin og Japan. Fræðimenn tóku um þetta leyti að fjalla um alþjóðasamskipti og má benda á, að á námskeiði undir heitinu „Samtímastjórnmál” var í fyrsta sinn boðin kennsla sérstaklega í alþjóðastjórnmálum í bandarískum háskóla, það er í Wisconsin-háskóla skólaárið 1899-1900. Kennsluefni stjórnmálafræðinnar varð víðtækara, þegar hnattrænar samgöngur jukust með nýrri tækni, þegar samkirkjulegar hreyfingar létu að sér kveða, þegar þjóðir tóku að keppa á alþjóðavettvangi í íþróttum (Ólympíuleikarnir) og þegar Þjóðabandalagið kom til sögunnar.
Eftir síðari heimsstyrjöldina urðu Sameinuðu þjóðirnar til og jafnframt tvípóla kerfi á milli tveggja valdakerfa undir stjórn Bandaríkjanna annars vegar og Sovétríkjanna hins vegar. Síðan hvarf sovéski póllinn og kenningasmiðir í alþjóðastjórnmálum lentu í vandræðum við að setja þróunina í kenningakerfi.
Frægt var þegar bandaríski fræðimaðurinn Francis Fukuyama lýsti yfir því árið 1989, að „sögunni væri lokið.“ Sigur vestrænna hugmynda um markaði og lýðræði mundi fella alla í sama góða mótið. Á sama tíma varð hnattvæðingin öflugri en áður með samþættingu á hagkerfi þjóða og netvæðingu, sem skapaði þjóðum og fyrirtækjum sameiginlegt umhverfi. Einnig óx trú manna á, að alþjóðasamstarf kynni að leiða til einhvers konar alheimsstjórnar til dæmis í umhverfismálum eða til að útiloka styrjaldir. Á seinni hluta síðasta áratugar voru gerðir alþjóðasamningar í þessu skyni og nægir þar að að nefna umhverfissamninginn kenndan við Kyoto og sáttmálann um alþjóðasakamáladómstólinn.
Á tíunda áratugnum voru þó ekki allir fræðimenn á því máli, að sögunni væri lokið með alheimssátt heldur skrifaði til dæmis bandaríski prófessorinn Samuel Huntington bók, Clash of Civilisations, um hina óhjákvæmilegu árekstra milli menningarheilda í veröldinni. Með hruni tvípóla kerfisins á milli Bandaríkjanna og Sovétríkjanna hefðu menningarlegir, trúarlegir og sögulegir kraftar losnað úr læðingi og vegna þeirra yrði spenna og jafnvel átök á öðrum forsendum en á tímum kalda stríðsins. Sáu menn þetta gerast, þegar kommúnistar hurfu frá völdum í Júgóslavíu og ríkið brotnaði í frumeindir í blóðugum átökum – þurfti að kalla á Bandaríkjamenn til að stilla þar til friðar undir hatti Sameinuðu þjóðanna og Atlantshafsbandalagsins.
Hinn 11. september árið 2001 urðu síðan þáttaskil, sem staðfestu endanlega, að átakasögunni væri ekki lokið og síðan hefur verið tekist á við afleiðingar árásanna á Bandaríkin á mörgum vígstöðvum, bæði pólitískt og hernaðarlega.
Mat á ráðstöfunum til að tryggja öryggi ríkja og þjóða byggist nú á tímum á allt öðrum meginsjónarmiðum en réðu, þegar unnt var að draga óvinalínu á milli austurs og vesturs í Evrópu, á milli lýðræðisríkjanna og einræðisríkja kommúnismans, og álykta út frá þeirri línu um átök og spennu annars staðar í heiminum. Umræður um öryggismál samtímans taka mið af hættu, sem byggist á leynilegum aðgerðum einstaklinga með ólík markmið, en þeir eiga það sameiginlegt, að telja leiðina að takmarki sínu felast í því að grafa undan trú manna á gildi ríkisvalds eða ríkisstjórna með því að vega að innviðum ríkja með hryðjuverkum.
Við þessar aðstæður verða úrræðin til að tryggja öryggi þjóða og ríkja allt annars eðlis en á þeim tíma, þegar herir stóðu andspænis hver öðrum gráir fyrir járnum og tekist var á um, hvaða stefnu ætti að fylgja við stigmögnun átaka, ef friðurinn rofnaði, og hvenær væri réttlætanlegt að grípa til kjarnorkuvopna. Fælingarmátturinn var talinn felast í slíkum vopnum og tengingunni á milli þeirra og hefðbundins vígbúnaðar. Í stað þessa fælingarmáttar en nú rætt um rétt ríkja til að grípa til for-árása í því skyni að koma í veg fyrir, að hugsanlegur andstæðingur beiti leynilegum gereyðingarvopnum sínum sjálfur eða gefi hryðjuverkamönnum færi á að nota þau.
Í aðdraganda innrásarinnar í Írak fyrr á þessu ári var mikið rætt um réttmæti þess að gripið skyldi til for-árásar, það er aðgerða gegn Saddam Hussein til að uppræta vígvélar hans og gjöreyðingarvopn, áður en hann gripi til þeirra. Í þeim tilgangi var innrásin gerð, enda lá staðfest fyrir á vettvangi Sameinuðu þjóðanna, að Saddam réð yfir þessum vopnum, hvar sem þau eru núna niðurkomin.
Aðdragandi innrásarinnar varð til þess að draga skýrar en áður muninn á viðhorfum Bandaríkjastjórnar annars vegar og Frakka og Þjóðverja hins vegar til þess, hvernig bregðast eigi við hættuástandi á alþjóðavettvangi.
Bandaríski fræðimaðurinn Robert Kagan hefur skilgreint ástæðurnar fyrir þessum afstöðumun Bandaríkjanna og „gömlu“ Evrórpuríkjanna í lítilli en áhrifamikilli bók, sem heitir á ensku Of Paradise and Power og kom út fyrr á þessu ári. Hefur verið sagt, að lýsing hans og ályktanir hafi svipað gildi nú og greinin eftir Mr. X eða George Kennan í tímaritinu Foreign Affairs undir lok fimmta áratugsins, þegar hann lagði á ráðin um nauðsyn þess að halda Sovétríkjunum í skefjum og sýna þeim í tvo heimana með vopnavaldi, ef nauðsyn krefðist.
Kagan segir, að hugmyndafræðilegar, sögulegar og hernaðarlegar ástæður séu fyrir þessum mun á milli Bandaríkjamanna og Evrópumanna. Evrópa sé annar sjónarhóll en Bandaríkin og í Evrópu hafi þjóðir gengið í gegnum slíkar raunir vegna innbyrðis átaka, að þær telji sér betur borgið undir yfirþjóðlegu valdi Evrópusambandsins en þeirri skipan sem áður ríkti. Bandaríkjamenn forðist hins vegar að setja sig undir yfirþjóðlegt vald eins og andstaða þeirra við Kyoto-samninginn og alþjóðasakamáladómstólinn sýnir. Þessi ólíka afstaða byggist síðan einnig á því, að Bandaríkjamenn hafi hernaðarmátt til að leysa mál á eigin forsendum hvar sem er í veröldinni, en Evrópumenn verði að treysta á fjölþjóðlegt samstarf vilji þeir láta eitthvað að sér kveða, einstök Evrópuríki séu of veikburða hernaðarlega, til að þau hafi áhrifamátt í krafti herafla síns.
Í þessu sambandi er lærdómsríkt að hafa í huga, að eftir reynsluna af því að stilla til friðar í Júgóslavíu fyrrverandi í hernaðarlegu samstarfi undir forsjá Sameinuðu þjóðanna og NATO, hefur Bandaríkjastjórn kosið að leiða hernað gegn talíbönum í Afganistan og Saddam í Írak ein í samvinnu við bandamenn sína en síðan leitað fjölþjóðlegs samstarfs í nafni alþjóðasamtaka, þegar eiginlegum stríðsátökum er talið lokið.
***
Hér hef ég í stuttu máli leitast við að draga upp grófa mynd af þróun og stöðu alþjóðamála á líðandi stundu. Þá liggur næst fyrir að spyrja: Hver er staða okkar Íslendinga innan þessa ramma? Hvar stöndum við í upphafi baráttu okkar fyrir að komast í öryggisráð Sameinuðu þjóðanna?
Staða okkar er skýr.
Við höfum ekki gerst aðilar að Evrópusambandinu og erum þess vegna ekki þátttakendur í að móta því nýja stjórnarskrá, sem á enn að efla yfirþjóðlegt vald þess og draga úr áhrifamætti einstakra ríkja. Við höfum skipað okkur í sveit þeirra Evrópuríkja í Atlantshafsbandalaginu, sem standa með Bandaríkjamönnum og vilja leggja sem mesta og besta rækt við Atlantshafstengslin í öryggismálum. Þar eru Bretar fremstir í flokki eins og nýlega var enn staðfest með heimsókn Bandaríkjaforseta til Bretlands.
Samskipti okkar við Bandaríkjamenn og Bandaríkjastjórn hafa verið mikil og náin í meira en 60 ár. Tvíhliða varnarsamstarf hefur verið þungamiðja þeirra og síðastliðið sumar var pólitískt gildi samstarfs okkar enn áréttað í samskiptum Davíðs Oddssonar við Geroge W. Bush forseta, sem komu í veg fyrir einhliða aðgerðir bandaríska varnarmálaráðuneytisins vegna varnarliðsins á Keflavíkurflugvelli.
Hin síðari ár hefur hlutur stórfyrirtækja í Kanada og Bandaríkjunum stóreflst hér á landi á sama tíma og evrópsk fyrirtæki sýna áhugaleysi á því að fjárfesta hér í stóriðju. ALCAN hefur komið í stað ALUSUISSE sem eigandi álversins í Straumsvík. Bandaríkjamaðurinn Kenneth Peterson hefur byggt um fyrirtækið Norðurál og vinnur nú að stækkun þess. Bandaríska stórfyrirtækið ALCOA er að reisa álver í Reyðarfirði.
Ef um það hefði verið rætt fyrir lyktir kalda stríðsins, að í rauða bænum Neskaupstað yrðu helstu málsvarar þess, að bandarískur auðhringur á borð við ALCOA gerðist helsti vinnuveitandi á Austurland, hefði sá, sem því spáði, verið talinn létt ruglaður, svo að ekki sé meira sagt.
Á sjöunda áratugnum þótti talsmönnum samningsins við ALUSUISSE það sérstakt happ, að þeim tókst að vekja áhuga Svisslendinga á að fjárfesta hér. Andstaðan við erlenda fjárfestingu í landinu hefði orðið miklu hatrammari og ef til vill komið í veg fyrir áformin um álver í Straumsvík, ef samið hefði verið við aðra í Evrópu, svo að ekki sé minnst á Bandaríkjamenn.
Staða okkar er skýr eins og ég sagði. Við erum evrópsk eyþjóð í Norður-Atlantshafi með náin og vaxandi tengsl við Evrópusambandið, Kanada og Bandaríkin, næstu nágranna okkar í austri og vestri. Samningurinn um evrópska efnahagssvæðið veikist ekki heldur styrkist með stækkun Evrópusambandsins og efnahagstengslin við Norður-Ameríku eiga eftir að eflast enn frekar þegar fram líða stundir, Varnarsamstarfið við Bandaríkin mun taka mið af aðstæðum hverju sinni eins og það hefur gert í rúma sex áratugi.
Við eigum hiklaust að vísa til þessara grundvallarþátta, þegar við leggjum kapp á það næstu ár að komast inn í öryggisráð Sameinuðu þjóðanna. Sjónhverfingar í alþjóðasamstarfi duga skammt. Því hefur verið haldið fram, að Íslendingar eigi að beita sér fyrir svonefndri norðurstefnu í alþjóðamálum og undir merkjum hennar sé unnt að stuðla að því, að samskipti Rússlands og Bandaríkjanna taki á sig gjörbreytta mynd. Þetta er í besta falli óskhyggja, því að það er borin von, að stjórnendur þessara ríkja hætti að taka mið af meginstraumum alþjóðamála, og þeir liggja ekki um Norðurpólinn. Vegna umræðna á líðandi stundu má einnig minna á, að Íslendingar hafa aldrei grætt neitt á því í alþjóðasamskiptum að leggja áherslu á, að þeir séu fáir og smáir. Því síður er skynsamlegt að láta í veðri vaka á opinberum vettvangi, að unnt sé að kaupa atkvæði á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna með því að heita þjóðum fjárhagslegri aðstoð.
Nái íslenska ríkisstjórnin markmiði sínu og komist Ísland í ólympíulið alþjóðastjórnmála, reynir á innviði íslenska stjórnkerfisins svo um munar. Fulltrúi Íslands verður í forsæti öryggisráðsins að minnsta kosti einn mánuð á kjörtímabili sínu. Íslensk utanríkisstefna og framkvæmd hennar verður mæld á nýjan og strangari hátt en nokkru sinni.
Mikilvægt er að átta sig á þessu, þegar lagt er af stað í þá baráttu, sem utanríkisráðherra kynnti í ræðu sinni á alþingi á dögunum. Við eigum að halda okkur við þá stefnu og markmið, sem hafa reynst íslensku þjóðinni farsæl í þau tæpu 60 ár, sem hún hefur þurft að gæta hagsmuna sinna á alþjóðavettvangi á eigin forsendum. Jafnframt er nauðsynlegt að taka mið af þeirri þróun, sem orðið hefur, og átta sig á inntaki breytinganna til að nýta sem best tækifærin, sem í þeim felast. Taka verður stefnumarkandi afstöðu til fleiri mála en áður á alþjóðavettvangi, ekki síst er varðar hagsmuni ríkja þriðja heimsins.
Í þessu efni skiptir mestu að ganga fram af þeirri ábyrgð, sem vekur traust meðal þjóða heims.