Flutningur grunnskólans - Keflavík
Flutningur grunnskólans.
Ræða hjá Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum
17. maí 1996.
Flutningur grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga er stærsta einstaka verkefnið, sem í hefur verið ráðist til að breyta verkaskiptingu milli þessara stjórnsýsluaðila. Þegar annað ráðuneyti Davíðs Oddssonar var myndað 23. apríl 1995, voru tæpir tveir mánuðir liðnir frá því, að Alþingi hafði samþykkt ný grunnskólalög, sem mæltu fyrir um þennan flutning og að hann skyldi miðast við 1. ágúst 1996.
Grunnskólalögin voru samþykkt í febrúar 1995 á Alþingi á síðustu dögunum fyrir þingrof og kosningar og í skugga kennaraverkfalls. Í lokahrinunni á Alþingi var bætt atriðum inn í gildistökuákvæði laganna, sem lutu að réttindamálum kennara, samningum um skiptingu kostnaðar milli ríkis og sveitarfélaga og rétti kennara til aðildar að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins. Grunnskólalögin koma ekki til framkvæmda nema Alþingi hafi samþykkt lög til að uppfylla þessi skilyrði.
Eftir að ég tók við störfum sem menntamálaráðherra, varð mér ljóst, að ein stærsta skylda mín á fyrstu mánuðum kjörtímabilsins og síðan á því Alþingi, sem enn situr, væri, að koma málum þannig fyrir, að skilyrðunum fyrir gildistöku grunnskólalaganna yrði fullnægt. Nauðsynlegt var að standa þannig að málum, að fullur trúnaður og traust skapaðist á milli þeirra þriggja aðila, sem að málinu kæmu, sveitarafélaga, kennara og ríkisins. Einnig yrði að halda þannig á málum, að fljótt skapaðist sannfæring fyrir því, að ferlið leiddi að lokum til yfirfærslunnar 1. ágúst 1996, þótt afgreiðsla mála á Alþingi kynni að dragast.
Hinn 26. júní 1995 skipaði ég verkefnisstjórn með aðild fulltrúa frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Kennarasambandi Íslands, fjármálaráðuneyti, félagsmálaráðuneyti og menntamálaráðuneyti til að tryggja, að áætlanir um flutning grunnskólans samkvæmt lögunum stæðust. Henni til aðstoðar voru skipaðar nefndir til að fjalla um réttindamál, kostnaðarskiptingu og fagleg málefni. Formann verkefnisstjórnar skipaði ég Hrólf Kjartansson, deildarstjóra í menntamálaráðuneytinu.
Til að gera langa sögu stutta er skemmst frá því að segja, að skömmu fyrir jól komst réttindanefndin að sameiginlegri niðurstöðu og var samið frumvarp á grundvelli tillagna hennar um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda við grunnskóla, sem samstaða náðist um í verkefnisstjórn. Hefur þetta frumvarp hlotið einróma stuðning menntamálanefndar Alþingis og bíður nú lokaafgreiðslu á þingi.
Kostnaðarnefndin skilaði skýrslu um miðjan febrúar. Þar náðu menn ekki samkomulagi og var þá skipuð sérstök viðræðunefnd ríkisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga, þar sem samið var um óleyst mál. Var samkomulag um þau undirritað 4. mars síðastliðinn. Skömmu síðar var það kynnt á fulltrúaráðsfundi Sambands íslenskra sveitarfélaga og samþykkt þar. Félagsmálaráðherra lét síðan semja frumvarp um breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga í samræmi við þetta samkomulag og er það nú til meðferðar á Alþingi.
Síðastliðið haust skilaði nefndin um fagleg málefni tillögum sínum að reglugerðum um sérkennslu og sérfræðiþjónustu skóla. Var brýnt að tillögur um þau mál lægju fyrir í tíma, því að þau komu mjög til álita við samninga um kostnaðarskiptinguna. Var tillit tekið til þessara reglugerða í þeim samningum.
Um miðjan febrúar ákváðu kennarar að slíta samstarfi í verkefnisstjórn og á öðrum vettvangi vegna yfirfærslu grunnskólans, þar sem þeir töldu að sér vegið vegna annarra samskipta sinna við ríkið. Settu þeir sérstaklega fyrir sig hugmyndir um breytingu á lögum um lífeyrisréttindi opinberra starfsmanna. Þeirri deilu var skotið til ríkisstjórnarinnar allrar og leystist hún fyrir atbeina Davíðs Oddssonar forsætisráðherra.
Eftir um tveggja mánaða fjarveru frá þessu starfi sneru fulltrúar kennara aftur til þess um miðjan apríl. Hinn 26. apríl 1996, tíu mánuðum eftir að hún var skipuð, kom verkefnisstjórnin saman til síns 40 og síðasta formlega fundar. Var þá gengið frá bréfi hennar til mín þar sem segir meðal annars:
"Undirnefndir hafa skilað skýrslum og tillögum, nauðsynleg lagafrumvörp vegna flutningsins eru komin fram, reglugerðir sem snerta flutninginn beint eru ýmist frágengnar eða komnar til umsagnar, sveitarfélög hafa skipulagt sérfræðiþjónustu við grunnskóla og eru að ráða starfsfólk á skólamálaskrifstofur og ýmsum framkvæmdamálum varðandi flutninginn hefur verið komið í ákveðinn farveg.
Eitt þeirra verkefna sem verkefnisstjórn var falið var að fjalla um ágreiningsefni sem ekki næðist samkomulag um í undirhópum. Verkefnisstjórn telur sig hafa leyst úr öllum slíkum málum á viðunandi hátt....
Ljóst er að enn þarf að fylgja ýmsum málum eftir en verkefnisstjórn telur eðlilegt að það sé gert á þeim vettvangi sem eðli máls krefst hverju sinni. Þeir aðilar sem fulltrúa hafa átt í verkefnisstjórninni geta hver um sig átt frumvæði að frekara samstarfi og myndað nýjan samstarfsvettvang innbyrðis og við aðra ef þörf krefur.
Verkefnisstjórn lítur svo á að undirbúningur að flutningi grunnskólans sé kominn á það stig að ekki verði aftur snúið. Verkefnisstjórnin er sammála um að komið sé að þátttaskilum í vinnunni við flutning grunnskólans og telur því rétt að hún láti af störfum."
Hið síðasta sem verkefnisstjórnin gerði var að semja tillögur um breytingar á grunnskólalögunum frá því í fyrra. Þessar breytingartillögur taka annars vegar mið af samkomulagi ríkisins og sveitarfélaganna um kostnaðarskiptinguna. Kennsludögum er fækkað úr 172 í 170 og lengdur er tíminn til að koma á einsetningu í grunnskólum auk þess sem bráðabirgðaákvæði um vikulegan kennslutíma er breytt. Breytingarnar varðandi einsetninguna eru forsendur þess, að hægt sé að dreifa um 7,6 milljarða króna uppbyggingu á aðstöðu vegna einsetningar á sjö ár í stað fimm.
Hins vegar leggur verkefnisstjórnin fram tillögur um breytingar, sem eiga rætur að rekja til starfs hennar og mats manna þar á lögunum.
Í fyrsta lagi er gerð tillaga um, að Samband íslenskra sveitarfélaga hafi frumkvæði að lausn málefna, sem varða fleiri en eitt sveitarfélag, ef þeim er ekki skipað með öðrum hætti í lögum, reglugerðum eða með samkomulagi aðila eins og orðalagið er eftir umræður í menntamálanefnd Alþingis. Í þessu ákvæði er sett öryggisnet varðandi viðkvæma málaflokka, sem ganga óhjákvæmilega þvert á sveitarfélögin, nefni ég þar sérstaklega sérkennslu, nýbúafræðslu og skólabúðir. Samkvæmt ákvæðinu vita menn, hvar unnt er að komast að lokaniðurstöðu um slík mál, ef ekki næst samkomulag annars staðar en á vettvangi Sambands íslenskra sveitarfélaga. Mér er ljóst, að hér kann að vera um viðkvæmt mál að ræða í augum ýmsra, þegar litið er til sjálfstæðis sveitarfélaga og spurningar um það, hvort einhver annar en þau sjálf, hvert og eitt, getið tekið á málum sem þessum. Alls ekki er verið að koma á nýju stjórnsýslustigi. Hitt er haft að leiðarljósi eins og ætíð hefur verið gert á þessu yfirfærsluferli að leita hagkvæmra og skynsamlegra lausna í góðri sátt viðræðuaðila.
Í öðru lagi er mælt fyrir um það í þessu frumvarpi um breytingu á grunnskólalögunum, að sveitarfélag geti falið byggðasamlagi um rekstur grunnskóla þau réttindi og skyldur sem á sveitarfélagi hvíla samkvæmt lögunum.
Í þriðja lagi er mælt fyrir um, að eignarhlut ríkisins í skólahúsnæði skuli afskrifa í 15 jöfnum áföngum og hann þannig yfirfærður til þeirra sveitarfélaga sem annast og kosta viðhald húsnæðisins. Er áætlað að húsnæði sem sveitarfélög geta eignast að fullu samkvæmt þessu sé á bilinu 320-360 þúsund fermetrar að stærð og brunabótamat eignarhluta ríkisins í því sé um 15-17 milljarðara króna.
Þetta frumvarp er nú til meðferðar hjá menntamálanefnd Alþingis. Formaður hennar er Sigríður Anna Þórðardóttir alþingismaður og formaður nefndar um mótun menntastefnu, sem starfaði á síðasta kjörtímabili í umboði Ólafs G. Einarssonar, þáverandi menntamálaráðherra, og lagði grundvöll að hinum nýju grunnskólalögum. Er ljóst, að menntamálanefnd mun ljúka meðferð þessa máls á þann veg, að unnt verði að samþykkja þessar breytingar á grunnskólalögunum fyrir þinglok í sumar. Nefndin mun leggja til breytingar á ákvæðinu um hlutverk Sambands íslenskra sveitarfélaga á þann veg, að það skuli endurskoðað eigi síðar en 1. janúar 1999.
Auk þeirra þriggja lagafrumvarpa, sem ég hef hér nefnt, það er um réttindamálin, kostnaðarskiptinguna og breytingar á grunnskólalögunum ber að nefna eitt til viðbótar. Það er frumvarp fjármálaráðherra um aðild kennara að lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins. Bíður það einnig afgreiðslu Alþingis. Vænti ég þess fastlega, að Alþingi ljúki ekki störfum á næstu dögum án þess að samþykkja þessi frumvörp. Þar með yrði öllum skilyrðum fyrir endanlegri gildistöku grunnskólalaganna fullnægt.
Áður gat ég þess, að nauðsynlegt hefði verið að skapa það traust á yfirfæsluferlinu, að menn efuðust ekki um, að markmiðinu yrði náð fyrir 1. ágúst 1996, þótt Alþingi tæki sinn tíma til lokaafgreiðslu sinnar. Ég tel, að okkur hafi tekist að skapa þetta traust. Ég tek eindregið undir það mat verkefnisstjórnar, að undirbúningur að flutningi grunnskólans sé kominn á það stig, að ekki verði aftur snúið. Raunar er ég þeirrar skoðunar, að verkefnisstjórnin eigi miklar þakkir skildar fyrir að hafa stuðlað að þessu trausti með störfum sínum og einnig þær nefndir, sem hafa starfað í tengslum við hana.
Samkvæmt grunnskólalögunum skal menntamálaráðherra setja reglugerðir sem kveða nánar á um útfærslu á ýmsum ákvæðum laganna. Í menntamálaráðuneytinu hefur verið unnið að þessu verki. Öll reglugerðardrög voru kynnt verkefnisstjórn, áður en þau voru send til umsagnar ýmissa hagsmunaaðila.
Áður hef ég getið um reglugerðir um sérkennslu og sérfræðiþjónustu. Auk þeirra vil ég nefna eftirfarandi efnisþætti: Upplýsingaskyldu sveitarfélaga, lágmarksaðstöðu og búnað skólahúsnæðis, viðmiðunarstundaskrá, valgreinar, námsgögn, íslenskukennslu nýbúa, nemendaverndarráð, agamál, skoðun prófúrlausna, framkvæmd samræmdra prófa, námsmat í sérskólum og Þróunarsjóð. Um alla þessa þætti verða settar reglur eða reglugerðir. Vil ég sérstaklega geta þess varðandi framkvæmd og fyrirkomulag samræmdra prófa, að þörf er á því að auka miðlun upplýsinga um niðurstöður prófanna. Við það er miðað, að þessar reglugerðir taki gildi 1. ágúst 1996.
Vinna er hafin við endurskoðun aðalnámskrár. Hafa þrír embættismenn ráðuneytisins verið settir í verkefnisstjórn vegna þess og með þeim starfar verkefnaráðinn starfsmaður. Innan tíðar verður áætlun vegna þess mikla starfs kynnt nánar. Stefni ég að því, að verkinu ljúki á tveimur árum bæði fyrir grunnskóla og framhaldsskóla.
Þegar litið er á valdsvið menntamálaráðuneytisins eftir að grunnskólalögin koma að fullu til framkvæmda er ástæða til að vekja sérstaka athygli á 9. grein laganna, þar sem segir, að menntamálaráðherra fari með yfirstjórn málaflokksins og hafi eftirlit með því, að sveitarfélögin uppfylli þær skyldur, sem kveðið er á um í lögum, reglugerðum og aðalnámskrá. Ráðuneytið annast upplýsingaöflun um skólahald og skólastarf og er ráðherra skylt að gera Alþingi grein fyrir framkvæmd skólastarfs á þriggja ára fresti. Þá hefur menntamálaráðuneytið úrskurðarvald í einstökum málum, sem snerta skólahald og starf í grunnskólum.
Sveitarfélög eru sjálfstæðir rekstraraðilar grunnskólans og sjá um framkvæmd skólahalds og skólastarfs innan ramma laga, reglugerða og aðalnámskrár. Sveitarfélögum er í sjálfsvald sett, hvernig þau haga samstarfi sínu og standa að því að stofna skólaskrifstofur, svo að dæmi sé tekið. Er mismunandi skipan á þeim málum eftir landshlutum. Samkvæmt lögunum skal skólum standa til boða sérfræðiþjónusta á vegum sveitarfélaga, sem ætlað er að stuðla að því að kennslufræðileg og sálfræðileg þekking nýtist sem best í skólastarfi.
Megintilgangur upplýsingaöflunar og eftirlits með skólahaldi er að fá fram vitneskju um það, hvort skólahald sé í samræmi við menntastefnu stjórnvalda. Fylgst verður með því, hvort og hvernig tekst að framfylgja ákvæðum laga og reglugerða. Í grunnskólalögunum frá 1995 er mælt fyrir um nýmæli í eftirliti, öflun og miðlun upplýsinga um skólastarf. Vinnureglur um þetta efni eru í mótun. Eftirlitið felst lögum samkvæmt í samræmdum prófum, úttektum á sjálfsmatsaðferðum skóla og reglubundnu mati á einstökum þáttum skólastarfs. Reglur um þetta verða ekki smíðaðar á skömmum tíma heldur þurfa þær að þróast og mótast.
Á vegum ráðuneytisins og ýmissa aðila, sem sinna skólarannsóknum, er nú unnið að því að þróa mat á skólastarfi, sem hentað geti hér á landi. †msar leiðir hafa verið reyndar og verða efalaust reyndar á næstu misserum og árum. Matsaðferðir eru einnig háðar aðstæðum í viðkomandi skólum og því óvíst, hvort nokkurn tíma verði unnt að svara því með einhlítum hætti, hvernig menntamálaráðuneytið hagi úttekt sinni á sjálfsmatsaðferðum skóla. Sjálfsmat skólanna er hins vegar unnið innan þeirra sjálfra af starfsfólki þeirra.
Innan menntamálaráðuneytisins er nú að hefjast starf, sem lýtur að innra skipulagi ráðuneytisins sjálfs og breytingum þar vegna breyttra verkefna. Skiptar skoðanir eru um það, hve mikil og mörg verkefni, sem snerta grunnskólann, verða áfram á vettvangi ráðuneytisins. Eitt er víst, að mörg þúsund starfsmenn og mörg þúsund milljónir króna flytjast frá ráðuneytinu til sveitarfélaganna.
Hinn 20. júní 1995 gaf ég út reglugerð um framkvæmd nýju grunnskólalaganna. Samkvæmt henni skulu viðkomandi sveitarstjórnir annast ráðningar allra starfsmanna við grunnskóla, sem hefja störf 1. ágúst 1996 eða síðar. Auglýsingar í blöðum bera þessari nýju skipan þegar merki. Hinn 20. febrúar síðastliðinn voru síðan skipaðir vinnuhópar í öllum fræðsluumdæmum til að vinna að flutningi verkefna frá fræðsluskrifstofum til sveitarfélaganna. Hefur starf þessara vinnuhópa gengið samkvæmt áætlun og munu þeir ljúka störfum í upphafi næsta skólaárs.
Góðir áheyrendur
Ég hef leitast við að bregða hér upp mynd af því, hvað hefur verið að gerast varðandi flutning grunnskólans á undanförnum mánuðum og hvernig málið stendur á þessari stundu. Í þessum orðum hef ég þó aðeins talað um toppinn á ísjakanum, því að ég hef ekki hugað að hinu mikla starfi, sem hefur verið unnið innan einstakra sveitarfélaga. Af þeim skýrslum, sem ég hef séð og lesið um það efni, er ég sannfærður um, að sveitarfélögin ætla ekki að láta sinn hlut eftir liggja, nema síður sé.
Ég tel, að starfið undanfarna mánuði hafi gengið eins vel og raun sýnir, vegna þess að sveitarstjórnarmenn og kennarar hafa viljað stíga þetta skref. Þeir vilja takast á við hið mikla starf, sem unnið er innan grunnskólans, á heimavettvangi, ef ég má orða það svo. Ég hef kallað grunnskólann fjöregg þjóðarinnar, því að þar er lagður grunnur að góðri menntun þjóðarinnar, sem er lykillinn að velgengni hennar, þegar fram líða stundir. Allt bendir til þess, að okkur takist að flytja fjöreggið heilt frá ríki til sveitarfélaganna og í góðri sátt allra, sem að málinu koma. Það eitt lofar góðu um framhaldið.