EES-áttavitinn endurstilltur
Morgunblaðið, laugardagur 15. apríl 2023.
Forvitnilegt er fyrir þann sem kom að afgreiðslu EES-samningsins á alþingi fyrir 30 árum að kynna sér efni umræðnanna sem nú fara fram um nauðsyn lagabreytinga vegna túlkunar íslenskra dómstóla á 3. grein laganna um samninginn.
Stefán Már Stefánsson, fyrrverandi lagaprófessor við Háskóla Íslands, og dr. Margrét Einarsdóttir, lagaprófessor við Háskólann í Reykjavík, rituðu grein undir fyrirsögninni: Beiting innleiddra EES-reglna í íslenskum rétti í ljósi bókunar 35 í 100 ára afmælisrit hæstaréttar árið 2020.
Þau rifja upp að í samningaviðræðum um EES-samninginn hafi verið lögð áhersla á það af hálfu Evrópubandalagsins, sem þá var, að regla ESB-réttar um forgangsáhrif ESB-laga yrði einnig hluti EES-réttar. EES/EFTA-ríkin, þ. á m. Ísland, höfnuðu slíkri reglu, hún fæli meðal annars í sér framsal lagasetningarvalds sem samrýmdist ekki fullveldi ríkjanna. Komist var að málamiðlun og varð hún að bókun 35 við EES-samninginn.
Í orðalagi bókunarinnar felst skuldbinding EES/EFTA-ríkjanna um að þau setji sjálf, ef þörf krefur, lagaákvæði sem tryggi að EES-reglur gildi framar öðrum settum lögum, það er tryggi þeim forgang gagnvart ákvæðum landsréttar sé um árekstur að ræða. Þannig mætti tryggja að allir nytu sama réttar þar sem samningurinn gilti.
Þetta gerði alþingi með 3. gr. laganna um EES-samninginn. Þar segir að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES samninginn og þær reglur sem á honum byggja.
Stefán Már og Margrét segja að hér sé um „hreina lögskýringarreglu“ að ræða. Í orðalagi 3. gr. felist að sé ekki unnt að skýra ákvæði landsréttar til samræmis við EES-reglur ráði landsréttur, EES-reglur gangi ekki framar öðrum reglum um sama efni. Þau benda hins vegar á að athugasemdir í greinargerð 3. gr. laganna bjóði upp á þann lögskýringarkost að markmið löggjafans hafi verið að veita EES-reglum forgang. Dómstólar túlki hins vegar lögin en reisi niðurstöðu sína ekki á greinargerð með þeim. Þarna er um klassískt lögfræðilegt úrlausnarefni að ræða.
Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) benti á það fyrir sex árum eða svo að vegna dómaframkvæmdar hér stæði Ísland ekki við þjóðréttarlegar skuldbindingar sínar við innleiðingu á bókun 35. Hefur málið síðan legið fyrir sem álitamál á borði íslenskra stjórnvalda.
Stefán Már Stefánsson og Margrét Einarsdóttir segja ástæðu til að gagnrýna hvernig íslenskir dómstólar standi að því að framkvæma skyldur Íslands samkvæmt EES-samningnum, til dæmis með því að hafna því að leitað sé ráðgefandi álits hjá EFTA-dómstólnum á úrlausnarefnum vegna EES-samningsins.
Vegna afstöðu dómara sé ekki unnt að tryggja þá réttarvernd í íslenskum rétti sem stefnt sé að með EES-samningnum. Á meðan réttarstaðan sé óbreytt hér sé erfitt að ná því meginmarkmiði EES-samningsins að mynda öflugt og einsleitt evrópskt efnahagssvæði.
Í lok greinar sinnar leggja prófessorarnir til að litið verði til þess hvernig Norðmenn hafa leyst þennan vanda. Er það skoðun þeirra að slík leið „myndi samrýmast íslensku stjórnarskránni“, vald alþingis til lagasetningar yrði ekki skert með henni. Lög og stjórnvaldsfyrirmæli um innleiðingu á EES-reglum „fengju þannig enga sérstaka stjórnskipulega stöðu heldur aðeins stöðu sem almenn lög,“ eins og þau orða það.
Nefnd sérfræðinga sem utanríkisráðherra fól að vinna tillögu um lausn á þessu viðfangsefni samdi frumvarp fyrir ráðherrann sem er aðeins ein grein auk gildistökuákvæðis. Þar segir:
„Ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað...“
Þarna er tekið af skarið í samræmi við það sem segir í greinargerð EES-laganna sem sett voru fyrir 30 árum en jafnframt tekið fram að alþingi geti mælt fyrir um að landsréttur geti gengið EES-rétti framar.
Dr. Davíð Þór Björgvinsson, dómari við landsrétt og fyrrverandi lagaprófessor, sagði í færslu á Facebook þar sem hann studdi efni frumvarps utanríkisráðherra að enn og aftur færi nú af stað „umræðan um framsal lagasetningarvalds, yfirgang Evrópustofnana, lýðræðishalla, sjálfsákvörðunarrétt Íslendinga og fl.“ Með slíkum fullyrðingum væri litið fram hjá því að reglum EES væri „fyrst og fremst ætlað að veita einstaklingum og aðilum í atvinnurekstri aðild að sameiginlegum markaði ESB og veita þeim þar með réttindi, en leggja einnig á þá skyldur í samræmi við kröfur hins sameiginlega markaðar“.
Dæmi um afvegaleiddu umræðuna mátti sjá hér í blaðinu miðvikudaginn 12. apríl þegar Bergþór Ólason, formaður tveggja manna þingflokks Miðflokksins, lýsti andstöðu við breytinguna á EES-lögunum með rökum á borð við þau sem Davíð Þór hallmælti og vikið er að hér að ofan.
Áhöld eru um hvort réð meiru um fylgistap Miðflokksins í þingkosningunum 2021: tilgangslaust málþóf hans vegna þriðja orkupakkans eða subbutalið á Klausturbar. Ef til vill ætlaði Bergþór að minna á hvort tveggja þegar hann sagði í grein sinni:
„Bókun 35 sem gárungarnir eru farnir að kalla „brókun 35“ gengur út á það að Ísland leggist flatt fyrir erlendum rétti sem því er uppálagt að innleiða í gegnum EES-samninginn.“
Málflutningur af þessu tagi er eins langt og verða má frá alvarleika viðfangsefnisins sem um er að ræða. Að hann sé talinn boðlegur til að sanna hollustu við fullveldi þjóðarinnar er nöturlegt.