Áfangar í þágu góðrar stjórnsýslu.
Nordisk Administrativt Forbund, Selfossi, 21. ágúst, 2003.
Þess verður minnst 1. febrúar á næsta ári, að 100 ár eru liðin frá því að stjórnarráð varð til á Íslandi með heimastjórn undir forystu íslensks ráðherra, Hannesar Hafstein. Þá verður rifjað upp, að með því að færa stjórnsýsluna inn í landið urðu merkileg þáttaskil á flestum sviðum hennar og þjóðlífsins. Sett voru lög um marga mikilvæga þætti, ráðist í framkvæmdir og stjórnmálastarf tók að færast í það horf, sem helst enn þann dag í dag. Með heimastjórninni urðu ýmsar danskar hefðir hluti íslenskrar stjórnsýslu og lifa sumar þeirra enn.
Upphaf heimastjórnar 1904, fullveldi Íslands á grundvelli konungssambands við Dani árið 1918 og síðan stofnun lýðveldis á Íslandi 1944 eru mikilvægustu vörðurnar á leið Íslendinga til sjálfstæðis á 20. öldinni. Stjórnmálamenn einbeittu sér meginhluta aldarinnar að stjórnskipunar- og stjórnsýsluþáttum, sem snertu þessar mikilvægu ákvarðanir, frekar en setningu nákvæmra reglna um innviði stjórnarfarsins sjálfs, eftirlit með stjórnvöldum og eftirlitsmenn.
Það var til dæmis ekki fyrr en árið 1969, sem ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks beitti sér fyrir því, að samþykkt var löggjöf um stjórnarráð Íslands og setti síðan reglugerð um skiptingu verkefna á milli ráðuneyta. Áður en þessi lög komu til sögunnar, var meðal annars á reiki, hvernig að því skyldi staðið að stofna ráðuneyti og einnig var málum þannig háttað, að málefni innan eins ráðuneytis gátu heyrt undir fleiri en einn ráðherra.
Íslensku stjórnarfari og stjórnsýslu var síðan skapaður skýrari starfsrammi, þegar ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks beitti sér fyrir samþykkt stjórnsýslulaganna árið 1993.
Fagna ég því sérstaklega, að efnt skuli til ráðstefnu á vegum Nordisk Administrativt Forbund um efnið: Eftirlit með stjórnsýslunni - réttarúrræði og réttaröryggi hér á Íslandi í aðdraganda 100 ára afmælis stjórnarráðsins og á því ári, þegar þess er minnst, að 10 ár eru liðin frá því að alþingi samþykkti fyrstu íslensku stjórnsýslulögin, sem tóku gildi 1. janúar 1994.
Býð ég hina góðu norrænu gesti sérstaklega velkomna og vona, að þeir njóti dvalarinnar hér bæði vegna umræðna á ráðstefnu ykkar og til að kynnast landi og þjóð. Alþjóðlegt samstarf að þessum mikilvægu þáttum verður sífellt brýnna með aukinni alþjóðavæðingu, þótt hitt skipti ekki síður máli, að ríki leitist við að halda í sérkenni sín í þessu efni eins og öðrum. Á engu sviði mannlegra samskipta er skynsamlegt að hafa að markmiði að steypa alla í sama mót – fullveldi ríkja er ekki tilefni til að afskrifa.
Þegar alþingi samþykkti stjórnsýslulögin fyrir áratug hafði umboðsmaður alþingis starfað í sex ár og var það meðal annars fyrir hvatningu frá honum, að gengið var skipulega til þess verks að setja stjórnsýslulög, þar sem lögfestar voru óskráðar meginreglur stjórnsýslunnar, sem höfðu gilt um langan tíma. Í störfum sínum þótti þáverandi umboðsmanni það skapa óvissu við mat á starfsháttum opinberra aðila, að ekki væri fyrir hendi lögbundin mælistika til að meta, hvort þeir stæðu rétt að málum.
Áhrif stjórnsýslulaganna urðu strax mikil. Meginreglur stjórnsýslunnar urðu afdráttarlausari bæði gagnvart starfsmönnum hennar og hinum almenna borgara. Er ekki of fast að orði kveðið, þegar sagt er, að lögin hafi markað þáttaskil, þar sem þau skilgreindu og efldu rétt einstaklinga gagnvart stjórnsýslunni auk þess að verða mælistika fyrir umboðsmann alþingis og alla aðra, sem gerðu kröfu til vandaðra vinnubragða stjórnvalda.
Ég nefni þessa sögulegu áfanga í upphafi máls míns til að minna á, að reynsla okkar Íslendinga af störfum umboðsmanns og löggjöf um innri starfshætti stjórnsýslunnar er mun skemmri en annarra Norðurlandaþjóða. Við setningu laga okkar um þessi efni hefur verið tekið mið af norrænni löggjöf og reynslunni annars staðar á Norðurlöndum.
Íslensku stjórnsýslulögin byggjast að sjálfsögðu á hinni almennu kenningu, að stjórnsýslan skuli vera málefnaleg og skilvirk, opin og gegnsæ, svo að nokkur vinsæl hugtök séu notuð. Eðlilegt sé að sambærileg mál fái sambærilega afgreiðslu og fólki sé ekki mismunað með ómálefnalegum hætti. Stjórnsýslulögunum er ætlað að tryggja réttaröryggi borgaranna í samskiptum þeirra við stjórnvöld og að opinberar ákvarðanir séu vel undirbúnar og málefnalegar og ætíð sjáist hvaða atriði réðu ákvörðun hverju sinni.
Af nýjum lögum, sem skipta miklu í þessu tilliti nefni ég einnig upplýsingalögin, en þau tóku gildi 1. janúar 1997 og voru samþykkt að frumkvæði ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks. Þeim lögum, þar sem farið er að norrænni fyrirmynd, er einnig ætlað að stuðla að auknu réttaröryggi í stjórnsýslunni og veita borgurunum rétt til þess að fá upplýsingar um það, sem stjórnvöld aðhafast. Tilgangur laganna er þannig að öðrum þræði að draga úr tortryggni í garð stjórnvalda.
Í tíð Davíðs Oddssonar forsætisráðherra hefur stjórnvöldum þannig verið settur nýr starfsrammi undir hans forystu, því að framkvæmd stjórnsýslulaganna og upplýsingalaganna er á forræði forsætisráðuneytisins innan stjórnarráðsins. Davíð Þór Björgvinsson prófessor við lagadeild Háskóla Íslands sagði nýlega í blaðagrein, að það mætti „auðveldlega rökstyðja þá skoðun, bæði lögfræðilega og sögulega, að þrjú síðustu kjörtímabil, hið fyrsta með Sjálfstæðiflokk og Alþýðuflokk við stjórnvölinn, en tvö hin síðari með Sjálfstæðisflokk og Framsóknarflokk við stjórnvölinn, séu eitt mesta framfaraskeið Íslandssögunnar að því er varðar bætta réttarstöðu þegnanna og gegnsæi ákvarðanatöku í opinberu lífi.“
Það hefur komið í minn hlut og annarra undanfarin ár að starfa fyrstir ráðherra samkvæmt þessum nýju lögum og öðrum nýmælum til að tryggja vandaða málsmeðferð stjórnvalda. Hafa verið gefnar út handbækur og efnt til námskeiða til að auðvelda starfsmönnum stjórnsýslunnar að laga sig að hinu nýja starfsumhverfi. Ekki hefur verið pólitískur ágreiningur um þessar mikilvægu réttarbætur og ég tel, að almennt sé sú skoðun ráðandi, að framkvæmd þeirra hafi í stærstum dráttum tekist vel. Íslensk stjórnsýsla sé vönduð og stjórnvöld hafi lagt sig fram um að vinna markvisst að framkvæmd laganna.
Reynsla mín af því að starfa við þessar nýju aðstæður er einnig almennt góð og er kærkomið öryggi fólgið í því, að hafa við stjórnsýslulegar aðferðir að styðjast við úrlausn mála af margvíslegum toga. Hefur oft reynst vel, að beina umræðum um einstök álitaefni inn í réttan farveg með því að beita kröfum laganna um vandaða málsmeðferð. Ég lít ekki þannig á, að stjórnsýslulöggjöfin veiti stjórnvöldum neikvætt aðhald heldur sé hún tæki þeirra til að leysa mál á lögmætan hátt.
Innan ráðuneyta eru að sjálfsögðu embættismenn, sem hafa hlotið þjálfun og reynslu í starfsumhverfi fyrir daga stjórnsýslulaga og umboðsmanns. Þótti mér til dæmis, þegar ég kom til starfa sem menntamálaráðherra fyrir rúmum átta árum, að innan þess ráðuneytis ríkti nokkur óvissa hjá ólögfróðum embættismönnum um það, hvaða aðferðum ætti að beita, þegar fyrirspurnir bárust frá umboðsmanni eða krafist var stjórnsýslulegs úrskurðar.
Til að auðvelda afgreiðslu slíkra mála og tryggja sem vandaðasta málsmeðferð breytti ég skipulagi ráðuneytisins og stofnaði þar lögfræði- og stjórnsýslusvið, þar sem ákvarðanir voru undirbúnar og gefin ráð um lagaleg og stjórnsýsluleg málefni innan ráðuneytisins. Sannfærðust starfsmenn þess fljótt um ágæti þessarar nýbreytni og auðveldaði hún þeim að hafa kröfur stjórnsýsluréttarins að leiðarljósi við úrlausn verkefna sinna. Tóku og öll samskipti við umboðsmann alþingis á sig nýjan svip og verkferli vegna stjórnsýsluúrskurða urðu skýr og skilvirk.
Í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu eru lögfræðingar kjarni starfsliðsins og þar eru menn í öllum skrifstofum með menntun og færni, sem gerir þeim kleift að taka á fyrirspurnum frá umboðsmanni og óskum um úrskurði á lögformlega réttan hátt. Dæmin sanna hins vegar, að lögfræðingar innan ráðuneytisins líta málsatvik og úrlausn mála stundum öðrum augum en lögfræðingar hjá umboðsmanni alþingis.
Dettur mér stundum í hug, þegar ég kynni mér, hve grannt er í saumana farið vegna einstakra mála, að um lögfræðilegan meting geti verið að ræða eða jafnvel deilu um keisarans skegg. Hvað sem því líður hef ég eina meginreglu, sem ég brýni fyrir samstarfsmönnum mínum, að með vísan til þessara nýju laga eigi þeir ávallt að hafa í huga, að utanaðkomandi geti litið yfir öxl þeirra við afgreiðslu hvers máls, og hægt sé að gera kröfu um að þriðji aðili fái að skoða þau opinberu skjöl, sem þeir nota til að komast að ákveðinni niðurstöðu.
Ekkert er einhlítt og ekki alltaf víst að það sem hljómar vel í stjórnsýslulegri teoríu reynist ætíð jafn vel í raunveruleikanum, sérstaklega ekki ef því er fylgt í gagnrýnislausri blindni og án skynsemi eða tillits til ábyrgðar stjórnvalda á vandaðri meðferð mála. Stjórnsýslulög eiga að bæta stjórnsýsluna, verða trygging borgaranna fyrir réttlátri málsmeðferð og að ákvarðanir þoli nána skoðun ef svo ber undir. En ákafir áhugamenn um framkvæmd stjórnsýslulaga verða að gæta þess að gleyma sér ekki í misskilinni leit að smáatriðum, sem litlu varða í raun, tæknilegum atriðum, sem ekki hafa gildi utan fræðaheimsins.
Stjórnsýslulög tryggja að menn geti fengið rökstuðning þeirra ákvarðana sem teknar eru og þá varða. En geta þau tryggt að menn fái ætíð þau rök, sem í raun réðu því, sem að baki ákvörðun bjó? Er hægt að ætlast til þess, að raunverulegar ástæður séu ætíð tíundaðar í smáatriðum í gögnum, sem svo verða gerð opinber, hverjum og einum til réttrar sem rangrar túlkunar?
Á þessu eru ýmsar hliðar. Ég bý til dæmi um sjónarmið, sem stjórnvöld verða að leggja til grundvallar við töku ákvörðunar. Um starf sækir maður með góð og mikil próf, jafnvel næstum óendanleg próf, og á pappírnum er hann hinn hæfasti umsækjandi. Hann getur hins vegar verið þannig af Guði gerður, þrátt fyrir námsferil og háar einkunnir, að hann sé alls ekki hæfur til starfsins, til dæmis vegna andlegs ágalla. Góður námsmaður getur verið ómögulegur til starfa eða samstarfs o. s. frv. Hve langt á stjórnvaldið að ganga við upplýsingaöflun um það atriði? Hve oft ratar slíkt álit inn í rökstuðning stofnunar eða ráðuneytis fyrir stöðuveitingu?
Stjórnsýslulögum er ætlað að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu, að ákvarðanir séu teknar á efnislegum forsendum. En þau horfa fram hjá því að í ýmsum málum, getur reynst best að byggja á því, sem kalla má innsæi eða tilfinningu.
Það væri illa komið ef ofuráhersla á málefnaleg sjónarmið, gegnsæjar ákvarðanir, hlutlæga mælikvarða og nákvæman rökstuðning, yrði til þess að ekkert rúm væri fyrir stjórnendur til að „láta innsæið ráða.“ Hér má minna á, að það eru engir tveir menn eins, það eru ekki til neinir tveir „jafn hæfir“ starfsmenn. Áþreifanleg atriði eins og menntun og reynsla segja sína sögu en aldrei alla söguna. Við verðum að gæta þess, að reglur, sem eiga að bæta ákvarðanir, verði ekki til þess, að við þorum ekki öðru en að loka augunum fyrir öðrum hlutum sögunnar.
Þyki borgurunum á sér brotið af stjórnsýslunni, eiga þeir að sjálfsögðu þess kost að bera sig upp við dómstólana. Með embætti umboðsmanns alþingis hefur borgurunum verið opnaður annar kostur, þótt hann leiði ekki til endanlegrar niðurstöðu á sama hátt og dómsorð.
Það eru mikilvæg réttindi borgaranna að geta leitað álits óháðs embættismanns, umboðsmanns alþingis, án þess kostnaðar og tíma sem hefðbundinn málarekstur kann að taka. Mikilvægt er að umboðsmaður ávinni sér traust borgaranna með störfum sínum. Þó er ekki aðeins mikilvægt, að hann njóti trausts þeirra, sem til hans leita. Hann þarf einnig að njóta trausts stjórnvalda og þau þurfa að hafa ástæðu til að ætla, að hann sinni starfi sínu af skynsemi og sanngirni í garð allra aðila.
Slíkur embættismaður þarf að vera vel heima í fræðunum en hann verður ekki síður að átta sig á raunveruleikanum utan fræðanna, því að hann skiptir jafnan miklu máli við farsæla lausn mála. Borgararnir þurfa að treysta því að umboðsmaður hlusti á erindi þeirra af yfirvegun og afgreiði mál þeirra af sanngirni. Það væri illa komið, ef þeir teldu umboðsmann eingöngu varðhund kerfisins, settan til þess að sefa réttmæta reiði grátt leikins fólks. Stjórnvöld þurfa á hinn bóginn ekki síður að geta treyst því, að umboðsmaður hlusti á sjónarmið þeirra og skýringar af sanngirni. Það væri til dæmis mjög illa komið, ef ætla mætti að umboðsmaður sæti um stjórnvöld. Hann sætti jafnvel færis að leiða embættismenn í gildru, gleymdi sér í smáatriðum og legði allt út á versta veg.
Ég dreg upp þessa mynd hér til að minna okkur á, að ekki er allt fengið með skýrum leikreglum og sjálfsögðum rétti til að krefjast vandaðra vinnubragða af þeim, sem fara með opinbert vald. Ef illa er staðið að framkvæmd og eftirliti á hvaða sviði sem er, næst ekki markmiðið, sem að er stefnt.
Góðir áheyrendur!
Við höfum verið minnt á það í stjórnmálaumræðum hér á landi síðustu daga, að áhrif umboðsmanns alþingis ná ekki aðeins til stjórnsýslunnar í þröngum skilningi heldur einnig til þeirra starfa stjórnmálamanna, sem lúta að stórpólitískum málum.
Kosningabaráttan til alþingis hér á Íslandi síðastliðinn vetur snerist að nokkru um framkvæmd laga um fiskveiðistjórnun. Þau hafa verið í gildi að stofni til síðan 1983 og byggjast á því, að öllum leyfilegum afla á Íslandsmiðum er skipt í kvóta á milli skipa og þessi kvóti getur gengið kaupum og sölu. Hefur mjög reynt á þessi lög og skipan fiskveiðistjórnunar á stjórnmálavettvangi. Grundvallarþættir málsins hafa einnig verið bornir undir dómstóla og skotið til mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna, sem nýlega vísaði frá sér kröfu íslensks skipstjóra á þeirri forsendu, að á honum væru ekki brotin mannréttindi með framkvæmd kvótakerfisins.
Deilurnar um kerfið snúast meðal annars um það, hve mikið einstakar greinar útgerðarinnar fá í sinn hlut og eru átökin hörðust milli þeirra, sem gera út smábáta til veiða við heimaströnd annars vegar og togara til úthafsveiða hins vegar. Smábátamenn beita að sjálfsögðu öllum ráðum eins og aðrir til að auka hlut sinn innan kerfisins. Fyrir kosningar var gefið fyrirheit um að koma til móts við þá með ívilnandi aðgerð til þeirra, sem veiða fisk á línu. Var jafnvel talið, að unnt yrði að hrinda breytingu í þeirra þágu í framkvæmd nú fyrir 1. september.
Varð nokkur pólitískur hvellur fyrir skömmu, þegar sjávarútvegsráðherrann tilkynnti, að hann mundi ekki setja þessar ívilnandi reglur, fyrr en lögum hefði verið breytt. Bar hann fyrir sig, að eftir kosningarnar í vor hefði umboðsmaður alþingis birt álit, þar sem lögformlegar forsendur til slíkrar ákvörðunar hefðu verið dregnar í efa. Ráðherrann treysti sér þess vegna ekki til að framfylgja hinu pólitíska stefnumiði, fyrr en lögum hefði verið breytt á þann veg, að hann hefði ótvíræða heimild til þess.
Þetta minnir okkur enn á, að í hinu nýja lagaumhverfi stjórnsýslunnar, sem hefur verið umræðuefni mitt, eru gerðar auknar kröfur um að skýrar lagaheimildir séu að baki stjórnvaldsfyrirmæla. Kosningaloforð lúta einnig þessari mælistiku, þegar ráðherrar tileinka sér vandaða stjórnsýsluhætti og taka mið af ábendingum eftirlitsmannsins.
Kann hinn pólitíski hvellur, sem orðið hefur vegna þessa máls, að auka almennan skilning á gildi grundvallarreglna um lögmæti ákvarðana stjórnvalda. Sú grundvallarregla er forsenda réttaröryggis og gildir þá einu, hvort úrlausnarefnið er stórpólitískt eða ekki. Afstaða sjávarútvegsráðherra um viðkvæmt pólitískt deilumál með vísan til álits umboðsmanns áréttar á hinn bóginn einnig nauðsyn þess, að eftirlitsmenn stjórnsýslunnar vandi störf sín. Hlutverk þeirra er að stuðla að almannareglu og stöðugleika í krafti skýrra lagaheimilda.
Ég ítreka ánægju yfir því, að svo margir góðir norrænir gestir skuli komnir til Íslands til að ræða þessi mikilvægu mál. Megi ráðstefnan stuðla að þeim árangri, sem að er stefnt, að gera góða stjórnsýslu og allt eftirlit með henni enn betra.