Schengen IV : Mat innanríkisráðuneytisins
Fréttablaðið birti fimmtudaginn 30. ágúst forsíðufrétt um að Gylfi Sigfússon, forstjóri Eimskips, hefði „verulegar áhyggjur af aukinni ásókn hælisleitenda“ sem reyndu að komast um borð í Ameríkuskip félagsins. Eimskip hefði sent innanríkisráðuneytinu bréf 16. júlí 2012 og vakið athygli á vanda fyrirtækisins vegna hælisleitenda. Yfirvöld í Ameríku fylgdust grannt með og gætu mögulega ályktað sem svo að siglingaleiðin væri ótrygg og krafist að flutningur til og frá Íslandi færi til dæmis um Rotterdam.
Gylfi Sigfússon sagði að sumir hælisleitenda hefðu ítrekað verið handteknir á athafnasvæði Eimskips eða um borð í skipum þess. Þeir hefðu gert sjö „atlögur“ að því að lauma sér með skipum félagsins úr landi. „Það er eins og þessir aðilar séu eftirlitslausir og að engin lög taki á ítrekuðum brotum þeirra sem valda tjóni á mannvirkjum og síðast en ekki síst viljum við ekki hugsa þá hugsun til enda ef til handalögmála kæmi við öryggisverði eða sjómenn,“ sagði forstjórinn í bréfinu til innanríkisráðuneytisins. Óskað var eftir aðgerðum af hálfu innanríkisráðuneytisins. Þegar Fréttablaðið birti frétt sína hafði innanríkisráðuneytið ekki svarað bréfinu. Blaðið sagði að stjórn Faxaflóahafna tæki undir að viðeigandi yfirvöld ættu að grípa til nauðsynlegra ráðstafana vegna ítrekaðra tilrauna til innbrota á svæði Eimskips.
Í raun er öfugmæli að kalla þá hælisleitendur á Íslandi sem dveljast í landinu á meðan hælisbeiðni þeirra er til meðferðar og nota tímann til að finna ólöglega leið til að komast vestur um haf. Þeir líta aðeins á Ísland sem stökkbretti til Norður-Ameríku.
Kristín Völundardóttir, forstjóri útlendingastofnunar, hefur sagt að meirihluti þeirra sem hér leita hæli ætli ekki að setjast að í landinu. Hún sagði við Fréttablaðið 22. maí 2012:
„Það hefur aldrei farið fram nein raunveruleg umræða um hælisleitendur og hvernig á að taka á móti þeim. Ekki heldur um hvernig við eigum að haga okkur gagnvart erlendum ríkisborgurum almennt. Það er engin upplýst umræða. Það koma upp einstaka mál og fólk verður voðalega æst. Svo er það bara búið og ekkert meira rætt um það. Það vantar til dæmis í stefnu stjórnmálaflokka hver þeirra afstaða er. Hver er afstaða Íslendinga og útlendinga sem hér búa? Það hafa engar kannanir verið gerðar og enginn spurt fólkið hvað það vill.“
Kristín sagði einnig:
„Í Evrópu er til úrræði sem er ekki til staðar hér. Það heitir lokuð vistun, eða detention á ensku, og er ekki ósvipað gæsluvarðhaldi. Þetta er húsnæði sem er byggt eins og fangelsi og þar eru verðir og fólk getur lent í einangrun, það bara heitir ekki fangelsi. Það verður að vera úrræði af þessu tagi til staðar því þú getur alltaf verið með einstakling í höndunum sem er hættulegur umhverfinu. Í nágrannaríkjunum eru margir í svona lokaðri vistun. Ef fólk gerir ekki grein fyrir sér og ríki vita ekki deili á því þá er það sett í svona vistun.“
Hér á hið sama við og í öðrum löndum að yfirlýsingar og afstaða stjórnvalda til hælisleitenda ræður miklu um hvort þeir ákveða að leita til viðkomandi lands eða ekki. Ögmundur Jónasson innanríkisráðherra og samflokksmenn hans innan VG hafa gefið ótvíræðar yfirlýsingar um að sýna eigi hælisleitendum mikinn skilning og fjölga þeim sem hér fá hæli. Hælisleitendum hefur eðlilega fjölgað. Í nýlegum fréttum sagði að sex konur frá Nígeríu, vanfærar eða með börn, hefðu komið til landsins og sótt um hæli. Kann það að vera vísbending um nýjan hóp hælisleitenda. Yfirvöld á Schengensvæðinu segja fullum fetum að mafía standi á bakvið smygl á fólki frá Afríku.
Í umræðum um málefni hælisleitenda er skuldinni oft skellt á Schengenaðild Íslands. Að standa utan Schengensamstarfsins útilokar ekki að fólk sem kemur hingað rífi skilríki sín við komuna, semji sögu sem það telur að falli að reglum um hæli fyrir flóttamenn, lifi á opinberu framfæri, kvarti við Rauða krossinn um slæman aðbúnað, fari í hungurbverkfall og taki síðan til við að leita ólöglegra leiða til að komast héðan. Þar er um málefni íslenskra yfirvalda að ræða og hvaða ráðum þau beita til að tryggja öryggi innan landamæra sinna. Sú gæsla yrði ekki auðveldari utan Schengenreglnanna.
Skýrsla innanríkisráðuneytisins
Hinn 6. desember 2011 sendu Bjarni Benediktsson, formaður Sjálfstæðisflokksins, og fleiri þingmenn flokksins Ögmundi Jónassyni innanríkisráðherra beiðni um að ráðherrann legði skýrslu um Schengensamstarfið fyrir alþingi. Í skýrslunni yrði varpað ljósi á (1) kosti og galla Schengensamstarfsins; (2) áhrif á framkvæmd landamæravörslu og eftirlit með alþjóðlegum glæpamönnum; (3) áhrif vegna stækkunar Schengensvæðisins; (4) sérstakar hættur sem ráðherra telji að huga verði að og (5) kostnað vegna þátttöku í samstarfinu og samanburð við kostnað vegna landamæravörslu íslenska ríkisins stæði það utan Schengen.
Skýrsla ráðuneytisins (31 bls.) er dagsett í júní 2012 en hún birtist á vefsíðu alþingis og ráðuneytsins 22. ágúst 2012 (http://www.innanrikisraduneyti.is/frettir/nr/28186) og hefur verið vitnað til hennar í þessum greinaflokki undir heitinu ráðherraskýrsla 2012. Í fyrri hluta skýrslunnar er gerð grein fyrir Schengensamstarfinu markmiðum þess og framkvæmd. Í seinni hluta skýrslunnar er sérstaklega fjallað um atriði sem fram koma í beiðni þingmanna Sjálfstæðisflokksins. Hér verður litið á þann hluta skýrslunnar.
Kostir og gallar Schengensamstarfsins
Innanríkisráðuneytið telur helsta kost Schengensamstarfsins fyrir einstakling „tvímælalaust“ þann að hann geti ferðast innan svæðisins án „reglubundins persónueftirlits, laus við tafir og annað umstang sem fylgir vegabréfaskoðun á landamærum“. Í þessu felist traust stjórnvalda í garð einstaklingsins og á þennan hátt sé honum tryggð frjáls för um Schengensvæðið, í því felist kjarni samstarfsins.
Ráðuneytið segir að þetta frelsi takmarki „augljóslega töluvert möguleika löggæsluaðila til að hafa eftirlit með fólki sem kemur til landsins“ frá Schengenríkjum og þetta hafi því jafnframt „verið álitinn stærsti gallinn“ við samstarfið.
Segir ráðuneytið að til að mæta gallanum hafi verið gripið til mótvægisaðgerða af ýmsu tagi, þar á meðal viðamikillar lögreglusamvinnu. Í þessum aðgerðum og tækifærunum sem þær veiti felist einnig kostir samstarfsins. Aðild Íslands að því hafi valdið „byltingu“ í alþjóðlegu lögreglusamstarfi. Gríðarlegt átak hafi verið gert til að fræða lögregluna um Schengensamstarfið og framkvæmd þess.
Ráðuneytið fullyrðir að aðild að Schengen og þar með SIS-upplýsingakerfinu hafi skapað „áður óþekkt“ tækifæri fyrir íslensku lögregluna til eftirlits með erlendum ríkisborgurum hér á landi. Almennum lögreglumanni hafi til dæmis verið gert kleift að leita að brotamönnum í alþjóðlegum gagnabanka án milligöngu alþjóðadeildar ríkislöreglustjóra, nú sé unnt að leita í SIS- og LÖKE-gagnabönkunum samtímis, það er Schengen- og íslenska gagnabankanum. „Gagnsemi SIS kerfisins hefur sannað gildi sitt svo ekki verður um villst á undanförnum árum þar sem eftir tilkomu Schengen hafa margfalt fleiri eftirlýstir einstaklingar fundist hér á landi og verið framseldir en áður var,“ segir innanríkisráðuneytið.
Í ráðherraskýrslunni 2012 er samvinnu þátttökulandanna í fíkniefnamálum undir merkjum Schengen lýst sérstaklega og þess getið að skrá megi grunaða menn í SIS-gangabankann. Það hafi nokkrum sinnum verið gert hér.
Ráðuneytið veltir fyrir sér spurningunni um hvað felist „raunverulega í landamæraeftirliti“ og segir (bls. 22):
„Einstaklingur er stöðvaður við för yfir landamæri ríkis og vegabréf hans skoðað. Litið er til þjóðernis einstaklings og tilgangs ferðalagsins. Allir sæta slíkri skoðun, sömu meðferðinni, einstaka einstaklingar frekara eftirliti, á grundvelli dómgreindrar landamæravarðar. En hvað segir vegabréf einstaklings landamæraverði? Í raun ekki neitt nema landamæravörðurinn hafi gagnagrunn til að fletta einstaklingi upp í eða til að bera upplýsingar saman við og afla frekari upplýsinga um einstakling. Með þátttöku í Schengen öðlast Ísland aðgang að slíkum gagnagrunni til frekari upplýsingaöflunar, en á sama tíma er persónubundið eftirlit á innri landamærum fellt niður. Íslenska lögreglan notar svokallað G-kerfi við eftirlit með ferðalögum um innri landamæri. G-kerfið er hugbúnaður sem ber saman farþegalista flutningsaðila við sérstakan gagnagrunn lögreglu.“
Þegar þessar skýringar innanríkisráðuneytisins á kostum og göllum Schengensamstarfsins eru lesnar er augljóst að ráðuneytið telur kostina meiri en gallana. Raunar má draga þá ályktun að íslenska lögreglan yrði næsta einangruð við vegabréfaskoðun kæmi hún til sögunnar að nýju. Lykilatriði með tilliti til athugana á því hverjir koma landsins felst í lokaorðum tilvitnunarinnar um svonefnt „G-kerfi“.
Þótt vegabréf séu ekki skoðuð getur lögregla borið alla farþegalista flugvéla og skipa saman við gagnagrunna lögreglunnar. Þetta eftirlit er miklu öflugra en skoðun vegabréfs í landamærahliði. Þá gefa upplýsingar af þessu tagi lögreglu einnig tækifæri til að búa til einstaklingsbundna grunna sem sýna ferðatíðni og fleira sem kemur að notum við greiningu á þáttum sem vekja grunsemdir. Dæmi eru um að menn falsa nöfn sín við kaup á farseðlum til að komast hjá skoðun og skráningu af þessu tagi. Það er undir flugfélögum komið hvort þau biðja um vegabréf við innritun í flug en almennt tíðkast það hjá íslenskum flugfélögum.
Í ráðherraskýrslu 2012 er stuttlega fjallað um tollaeftirlit á landamærum (bls. 22). Þar er áréttað að Schengensamstarfið hefur engin áhrif á tollaeftirlit á landamærum. Aðild að ESB mundi hins vegar fella það niður. Þegar Danir vildu á árinu 2011 herða eftirlit á eigin landamærum fjölguðu þeir tollstöðvum og tollvörðum sem skyldu skoða bíla. Nágrannaþjóðir mótmæltu og sögðu Dönum þetta óheimilt sem ESB-þjóð sem væri aðili að tollabandalagi. Ísland er ekki aðili að tollasamstarfi ESB-ríkjanna og íslensk stjórnvöld geta þess vegna gripið til þeirra ráðstafana við tollgæslu sem þau sjálf ákveða.
Hættur að mati innanríkisráðherra
Í ráðherraskýrslu 2012 (bls. 27) ber sérstakur kafli fyrirsögnina: „Sérstakar hættur sem ráðherra telur að huga verði að“. Þar eru nefndar „fjórar áskoranir“ á Schengensamstarfið:
1. Flóttamenn á ítölsku Miðjarðarhafseyjunni Lampedusa frá Líbíu og Túnis.
2. Stækkun Schengensvæðisins með aðild Rúmeníu og Búlgaríu.
3. Þróun FRONTEX – Landamærastofnunar Evrópu.
4. Þróun SIS II og gangsetning árið 2013.
Í skýrslunni segir að af þessum fjórum þáttum verði þess eins vart hér að SIS II komi til sögunnar. Aðild Rúmena og Búlgara að Schengen breyti ekki þeirri staðreynd að nú þegar hafi þeir rétt til að koma til Íslands og dveljast hér vegna aðildarinnar að EES.
Minnt er á að Schengenaðildin veiti aðild að Dublinreglunum, EURODAC, FRONTEX, evrópsku handtökuskipuninni, EUROPOL, EUROJUST og CEPOL að ógleymdu samstarfi Norðurlanda um vegabréfalaust svæði.
„Sjálfsagt er að vega og meta hvort ágóðinn af þátttöku í Schengen samstarfinu vegi þyngra en ókostirnir sem stafa af hinni frjálsri för (svo). Grundvöllurinn af (svo) slíku hagsmunamati er upplýst umræða,“ segir í ráðherraskýrslu 2012 (bls. 28).
Vikið er að því að „í umræðunni“ sé gjarnan nefnt að Ísland eigi að hætta í Schengensamstarfinu. Innanríkisráðherra telur að það mundi kalla á landamæraeftirlit vegna alls flugs til og frá landinu á Keflavíkurflugvelli væntanlega með ráðningu fleiri lögregluþjóna. Aðgangur að gagnabönkum Schengen mundi lokast, vegabréf yrði skoðað í landamærastöð án þess að unnt yrði að bera það saman við SIS-gagnabankann.
Réttindi EES-borgara til búsetu og dvalar hér á landi munu hins vegar ekki breytast. Fjöldi útlendinga mundi líklega haldast hinn sami í landinu. Þátttöku Íslendinga í evrópskri lögreglusamvinnu yrði líklega stefnt í hættu að mati ráðherrans. Þá segir í ráðherraskýrslu 2012:
„Upptaka landamæraeftirlits og úrsögn úr Schengen þýddi að lögreglan hér hefði ekki lengur aðgang að SIS til uppflettingar og þyrfti því að styðjast eingöngu við gagnabanka Interpol sem er mun takmarkaðri. Þessu til viðbótar þarf að hafa í huga að glæpamenn eru ekki “sérmerktir„ né heldur vegabréf þeirra og því ekki sjálfgefið að þeir finnist við landamæraeftirlit. Þar að auki er glæpamönnum ekki óheimilt að ferðast ef þeir eru ekki eftirlýstir eða sæta öðrum sértækum þvingunum. Ekki er vitað um mörg tilvik þar sem glæpamenn voru stöðvaðir á landamærum fyrir inngöngu Íslands í Schengen.
Rétt er að nefna í þessu samhengi að núverandi eftirlit með þeim sem koma til landsins er býsna mikið þar sem landamæradeildin á Keflavíkurflugvelli fær farþegalista þeirra flugvéla sem hingað koma og starfsmenn þar geta samkeyrt farþegalistana við gagnabanka áður en viðkomandi flugfar lendir hér. Þessi möguleiki yrði til muna takmarkaðri eftir að lögregla hefði ekki lengur aðgang að SIS.“
Þá bendir innanríkisráðherra á áfram verði „glæpir yfir landamæri“ þótt Ísland hætti í Schengen „en rannsókn og samvinna við erlend lögregluyfirvöld vegna þessara glæpa myndi fyrirsjáanlega dragast saman, verða erfiðari og óskilvirkari því ólíklegt er að ríki Evrópusambandsins kæmu upp sérstöku samvinnukerfi við Ísland ef við værum utan Schengen,“ segir í ráðherraskýrslu 2012 og ennfremur:
„Úrsögn úr Schengen myndi jafnframt þýða upptöku landamæraeftirlits gagnvart Norðurlöndum og þar með væntanlega úrsögn úr Norræna vegabréfasamningnum. Spurning er hvaða önnur áhrif fylgdu í kjölfarið varðandi samstarf við Norðurlönd en það hefur verið afar náið um langa hríð. Þá myndi úrsögn úr Schengen samstarfinu loka á þá greiðu og skilvirku lögreglusamvinnu sem Ísland hefur aðgengi að, auk þess sem EES samstarfið kæmist fyrirsjáanlega í uppnám vegna úrsagnarinnar.
Til þess að samstarf á við Schengen samstarfið gangi upp verða öll þátttökuríkin að deila ábyrgðinni sem fylgir þessu opna svæði 26 landa og sýna samstöðu í verki þegar kemur að stjórnun ytri landamæra svæðisins og tryggja öryggi borgaranna.
Með því að fella niður persónubundið eftirlit á innri landamærum Schengen svæðisins missa sum verkfæri vissulega mátt. Dæmi um slík verkfæri eru farbann og endurkomubann á einstaklinga. Einstaklingur sem sætir farbanni á augljóslega hægara um vik við ferðalög um innri landamæri Schengen svæðisins þar sem persónubundið eftirlit er ekki til staðar, heldur en um ytri landamæri. Hinsvegar er hægt að eftirlýsa einstakling í Schengen upplýsingakerfinu og þannig má finna hann í öðru landi og framselja eða afhenda hann á grundvelli samstarfssamninga þar um. Brot á farbönnum og endurkomubönnum er hinsvegar ekki umfangsmikið vandamál hér á landi. Til að sporna við þessum vanda eru til leiðir. Sem dæmi má nefna rafræn ökklabönd, sem myndu gera lögreglu kleift að fylgjast með ferðum viðkomandi einstaklings.
Kjósi Ísland að eiga áfram aðild að Schengen yrði helsta áskorunin að halda í við samstarfið og aukinn vöxt þess. Sníða þyrfti íslenska lögreglu og stjórnsýslu að samstarfinu til að nýta verkfæri þess sem best. Hins vegar fylgja aðildinni einnig ókostir, talsverður tilkostnaður og skorður við sjálfstæðum ákvörðunum íslenskra stjórnvalda. Mikilvægt er að stöðugt fari fram endurmat á kostum þess og göllum að eiga aðild að þessu samstarfi og þá einnig hvernig á málum er haldið á meðan við erum innan Schengen. Í því samhengi þarf m.a. að huga að því á hvern hátt hægt er að halda kostnaði í lágmarki en jafnframt gæta að öryggi íslensks samfélags.“
Kostnaður vegna Schengenaðildarinnar (tölvukerfi, SIS, Eurodac, SIRENE, FRONTEX, landamærasjóður, fundarsókn) er talinn 112,1 m.kr. 2012. Kostnaður vegna alþjóðadeildar ríkislögreglustjórans er talinn 97 m.kr. árið 2012, 70% vegna Schengen segir í ráðherraskýrslu 2012, alls telur embætti ríkislögreglustjóra að kostnaður sinni vegna Schengen sé 88 m. kr. 2012. Lögreglustjórinn á Suðurnesjum segir að kostnaður embættis síns vegna flugstöðvardeildar hafi verið 242 milljónir króna árið 2011, þar er ekki aðeins vísað til landamæravörslu. Alls fóru 2.112.017 farþegar um Keflavíkurflugvöll árið 2011. Alls komu 835.078 farþegar til landsins en úr landi fóru 864.496. Skiptifarþegar voru 396.267. Um „innri landamæri“ fóru 1.699.574 en um ytri landamæri, landamærastöð Schengen, fóru 987.577.
Í ráðherraskýrslu 2012 segir að landamæraeftirlit yrði „talsvert umfangsmeira“ yrði Ísland utan Schengen. Til að hefja slíkt almennt landamæraeftirlit yrði að „ráðast í viðamiklar breytingar á innviðum flugstöðvarinnar“.
Lögreglustjórinn á Suðurnesjum telur að Schengensamstarfið hafi haft „jákvæð áhrif á þróun starfsaðferða á landamærum á Íslandi“. Þá er bent á að íslensk vegabréf og vegabréfsáritanir hafi tekið stakkaskiptum frá árinu 2000 og þar hafi Schengensamstarfið haft mótandi áhrif.
Ráðherra á báðum áttum
Hér hefur verið falin sú leið að birta mestan hluta af ráðherraskýrslu 2012 þar sem lýst er „sérstökum hættum“ sem innanríkisráðherrann telur „að huga verði að“. Ekki verður önnur ályktun dregin af þessum kafla skýrslunnar en meiri rök séu með aðild Íslands að Schengensamstarfinu en á móti. Tekin yrði áhætta og sköpuð óvissa um mikilvæga þætti öryggismála með því að hverfa úr samstarfinu. Þegar minnst er á ókosti er röksemdafærslan hins vegar öll reist á að kostirnir séu meiri.
Það kemur því á óvart þegar segir undir lok skýrslunnar: „Kjósi Ísland að eiga áfram aðild að Schengen yrði helsta áskorunin að halda í við samstarfið og aukinn vöxt þess. Sníða þyrfti íslenska lögreglu og stjórnsýslu að samstarfinu til að nýta verkfæri þess sem best.“ Hvers vegna er þetta sagt í viðtengingarhætti? Stílbragðið er í andstöðu við allt sem sagt er í þessum kafla skýrslunnar.Viðtengingarháttinn má ef til vill skýra á þann veg að með honum sé ráðherranum skapað svigrúm til að tala á þann veg sem hann hefur gert um Schengensamstarfið.
Innanríkisráðuneytið efndi til ráðstefnu um Schengensamstarfið hinn 6. október 2011 og á vefsíðu ráðuneytisins hinn 7. október sagði:
„Ögmundur Jónasson innanríkisráðherra setti ráðstefnuna og sagði ljóst að hérlendis vildu menn reisa skorður við för þeirra inn í landið sem hefðu óhreint mjöl í pokahorninu. Hann sagðist þeirrar skoðunar að eftirlit þurfi að vera fyrir hendi, spurning væri hvar það ætti að vera, við landamæri eða eftir að inn í landið væri komið. Sagðist hann fremur fylgjandi því að eftirlit færi fram á landamærum. Hann kvað gagnlegt að efna til ráðstefnu sem þessarar og nauðsynlegt væri að meta og endurmeta hlutina.“
Ekkert í ráðherraskýrslunni 2012 rennir stoðum undir sérstakt gildi vegabréfaeftirlits á landamærum, það er brottför úr Schengen. Þá sýnir skýrslan að Íslendingar geta haldið uppi virku eftriliti með komu allra hingað til lands með því að nýta það sem í skýrslunni er kallað G-kerfi það er með samanburði á farþegalistum og upplýsingum í gagnagrunnum.
Afstaða Ögmundar Jónassonar innanríkisráðherra til Schengensamstarfsins er tvíbent eins og í mörgum fleiri málum. Þar ræður pólitísk hentistefna en ekki mat á þeim gögnum sem lögð eru fram í nafni ráðherrans sjálfs og með undirskrift hans eins og ráðherraskýrslan 2012.
Í fimmtu og síðustu greininni verður litið til stöðu Schengen innan ESB um þessar mundir.