Schengen I: Aðild Íslands að Schengensamstarfinu
Hinn 14. júní 1985 rituðu fulltrúar Belgíu, Frakklands, Hollands, Lúxemborgar og Þýskalands undir landamærasamstarf. Schengen er lítill bær í Lúxemborg við Mósel-ána, þar sem hún rennur inn í Frakkland en handan við hana er Þýskaland. Markmið samstarfsins var að auðvelda för manna um innri landamæri aðildarríkja þess og samhæfa gæslu ytri landamæranna. Samkomulagið var kennt við þennan litla bæ þar sem með því skyldi auðvelda för íbúa hans um þrjú lönd með sameiginleg landamæri við hann.
Frjáls för manna var einn af fjórum hornsteinum Rómarsáttmálans árið 1957, sjálfur er sáttmálinn grunnstoð Evrópusambandsins (ESB). Hinir hornsteinarnir eru: frjálsir fjármagnsflutningar, frjálst vöruflæði og frjálst flæði þjónustu. Til að greiða fyrir frjálsri för manna komu fyrrgreind sex ríki sér saman um að opna landamæri sín hvert gagnvart öðru, fella niður eftirlit á innri landamærum en halda því uppi út á við gagnvart ríkjum sem ekki eru aðilar að samstarfinu.
Í umræðum um Schengensamstarfið er mikilvægt að gera greinarmun á réttinum til frjálsrar farar samkvæmt sáttmálum ESB og samningnum um evrópska efnahagssvæðið (EES) annars vegar og réttinum til að fara frá einu landi til annars án þess að sýna vegabréf. Efnisleg réttindi felast í réttinum til frjálsrar farar en formleg í Schengenréttinum um vegabréfalaus landamæri.
Innan Schengensamstarfsins eru tvær megnstoðir: að tryggja vegabréfalaus landamæri innan svæðisins og að sporna gegn því að þetta frelsi sé misnotað til dæmis til glæpastarfsemi.
Þegar íslensk stjórnvöld lögðu tillögu um aðild að Schengensamstarfinu fyrir alþingi síðla árs 1999 voru þessi rök kynnt til sögunnar :
„Segja má að kjarni Schengen-samstarfsins sé annars vegar að tryggja frjálsa för einstaklinga um innri landamæri samstarfsríkjanna og hins vegar að styrkja baráttu samstarfsríkjanna gegn alþjóðlegri afbrotastarfsemi, ekki síst ólöglegum innflutningi fíkniefna.
Reglur Evrópubandalaganna frá 1986 um innri markaðinn lúta á sama hátt að því að tryggja frjálsa för einstaklinga en ekki náðist samstaða milli allra aðildarríkja þeirra um hversu langt skyldi ganga. Þau ríkjanna sem lengst vildu ganga stofnuðu því til Schengen- samstarfsins með það að leiðarljósi að hin aðildarríkin gætu seinna gerst aðilar að því. Í ljósi þessa má segja að Schengen-samstarfið sé liður í því að tryggja frjálsa för einstaklinga um Evrópu.“
Aðildarferli Íslands
Spurningunni um aðild Íslands að Schengensamstarfinu þurfti að svara, þegar þrjú Norðurlandanna höfðu fengið þar aðild. Danmörk sótti um aðild að í maí 1994. Sama gerðu Finnland og Svíþjóð í júní 1995. Ríkin þrjú settu þann fyrirvara í umsókn að samstarfinu að unnt yrði að viðhalda norræna vegabréfasambandinu sem gerði Norðurlandabúum kleift að ferðast milli landa sinna án þess að sýna vegabréf við landamæri.
Í fyrirvaranum fólst að fullnægjandi lausn fyndist fyrir Ísland og Noreg, ríki utan Evrópusambandsins. Án þessa fyrirvara hefði Schengenaðild Svía leitt til landamæravörslu milli Noregs og Svíþjóðar. Íslendingar eiga ekki sameiginleg landamæri að neinu Norðurlandanna og hefðu þess vegna getað valið sömu leið og tvær eyþjóðir innan ESB, Bretar og Írar, sem ákváðu að standa utan Schengensamstarfsins.
Ríkisstjórn Íslands tók ákvörðun um að stefna að aðild að Schengensamstarfinu 9. apríl 1996. Þá þurfti Þorsteinn Pálsson, þáverandi dóms- og kirkjumálaráðherra, umboð og veganesti á fund með framkvæmdanefnd Schengensamstarfsins 18. apríl 1996. Hinn 12. apríl 1996 lagði hann ítarlega skýrslu um málið fyrir alþingi og var hún rædd, áður en til fundarins með framkvæmdanefndinni kom. Þar var ákveðið að frá og með 1. maí 1996 fengju öll Norðurlöndin áheyrnaraðild að Schengensamstarfinu.
Hinn 19. desember 1996 var skrifað undir svonefndan Lúxeborgarsamning Íslands við 13 Schengenríki, sem tryggði fulltrúum Íslands aðgang að öllum þáttum Schengensamstarfsins með málfrelsi og tillögurétt.
Uppstokkun í ESB
Þegar Ísland gerðist aðili að Lúxemborgarsamningnum voru stjórnarhættir
Evrópusambandsins mótaðir með Maastrichtsáttmálanum, sem tók gildi 1. nóvember 1993. Samkvæmt sáttmálanum náði svonefnd þriðja stoð ESB til samstarfs aðildarríkjanna á sviði innanríkismála. Samstarfið var hefðbundið milliríkjasamstarf, það er ríkisstjórnir og þjóðþing áttu síðasta orðið, framkvæmdastjórn ESB hafði engin bein bein völd á þessum sviðum gagnvart aðildarríkjunum. Framkvæmdastjórnin tók hins vegar beinan þátt í samstarfinu.
Maastrichtsáttmálinn sætti gagnrýni vegna fyrirkomulagsins á þriðju stoð. Með Amsterdamsáttmálanum frá 1997 var ákveðið að samstarf ESB-ríkjanna á sviði innanríkismála hefði að markmiði að skapa þar svæði frelsis, öryggis og réttlætis. Skyldi hlutur framkvæmdastjórnar ESB, yfirþjóðlegs valds á kostnað valds þjóðþinga, aukinn með ákveðnum frávikum.
Schengenverkefni s.s. málefni hælisleitenda, flóttamanna og einstakir þættir innflytjendamála höfðu verið hluti þriðju stoðar samkvæmt Maastrichtsáttmálanum en samkvæmt Amsterdamsáttmálanum fluttist sá málaflokkur nú á forræði framkvæmdastjórnarinnar (undi fyrstu stoð).
Við færslu þessara þátta til framkvæmdastjórnar ESB breyttust réttarheimildirnar sem beita verður við að hrinda þeim í framkvæmd. Það er ekki var lengur litið á samstarf ríkjanna sem hefðbundið milliríkjasamtarf í þessum málaflokkum heldur giltu um afgreiðslu þeirra stofnanareglur ESB, reglugerðir og tilskipanir − yfirþjóðlegt vald kom til sögunnar.
Samkvæmt Amsterdamsáttmálanum var lögreglusamvinnu og réttaraðstoð á sviði refsimála haldið áfram sem milliríkjasamstarfi. Frumkvæðisréttur framkvæmdastjórnarinnar í þessum málaflokkum var þó ákveðinn og mælt fyrir um samráð við Evrópuþingið auk þess sem Evrópudómstólnum var veitt skilyrt lögsaga.
Í þeim þætti Amsterdamsáttmálans sem sneri að Schengen var sérstaklega fjallað um stöðu Íslands og Noregs. Þar sagði að ríkin yrðu áfram hluti af framkvæmd og frekari þróun Schengengerða. Í ákvæðinu var gert ráð fyrir sérstökum samningum við ríkin um frekari útfærslu þessa samstarfs innan sambandsins.
Vegna þessara breytinganna innan ESB var nauðsynlegt að breyta Lúxemborgarsamningnum frá 1996 og hinn 18. maí 1999 var ritað undir svonefndan Brusselsamning, sem leiddi Schengenþátttöku Íslands og Noregs út fyrir hið hefðbundna samstarf ESB-ríkja undir yfirþjóðlegu valdi framkvæmdastjórnarinnar.
Til að skapa ríkjunum tveimur aðild að Schengensamstarfinu þótt þau stæðu utan ESB var komið var á laggirnar sérstöku pólitísku stjórnkerfi. Það er reist á sömu meginreglum og gildir innan ESB. Mál til afgreiðslu þróast stig af stigi, þar til þau koma til kasta sendiherra (COREPER) og loks ráðherra (Council) en í Schengenmálefnum verður til samsett nefnd (Mixed Committee), það er nefnd á öllum stigum málsmeðferðar með þátttöku fulltrúa ESB-ríkja og Schengenríkja utan ESB. Innan samsettu nefndarinnar getur fullrúi Íslands skýrt sjónarmið sín en hann hefur ekki aðgang að formlegri ákvörðun, hún er tekin í ráðherraráði ESB (Council) og þess vegna er nauðsynlegt að flytja tillögu að nýju þar, sem lögð hefur verið fram í samsettu nefndinni.
Schengensamstarf Íslands er reist á Brusselsamningnum frá 18. maí 1999 .
Alþingi samþykkir aðild
Í nóvember1999 lagði Halldór Ásgrímsson, þáverandi utanríkisráðherra, fram tillögu til þingsályktunar um Schengenaðild Íslands með vísan til Brusselsamningsins. Henni fylgdi ítarleg greinargerð sem hafði meðal annars að geyma álit þriggja lagaprófessora Stefáns Más Stefánssonar, Davíðs Þórs Björgvinssonar og Viðars Más Matthíassonar um stöðu Schengenaðildar gagnvart stjórnarskránni. Þar kemur fram að kysi Ísland að standa utan Schengensamstarfsins myndi það stefna umfangi og gæðum alþjóðlegs samstarfs Íslendinga við aðrar þjóðir í hættu og nefna prófessorarnir sérstaklega samstarf við dómstóla og lögreglu annars staðar á Norðurlöndum og í Evrópu.
Í greinargerð með þingsályktunartillögunni um Schengenaðild segir:
„Með Schengen-samstarfinu er leitast við að styrkja baráttu samstarfsríkjanna gegn alþjóðlegri afbrotastarfsemi. Er markmiðið að koma í veg fyrir að afnám persónueftirlits á innri landamærum auðveldi afbrotamönnum starfsemi sína. Þróunin hefur hins vegar leitt í ljós að burtséð frá fyrirkomulagi persónueftirlits að þessu leyti er brýn þörf fyrir alþjóðlega lögreglusamvinnu til að berjast gegn alþjóðlegri afbrotastarfsemi.
Íslendingar hafa orðið áþreifanlega varir við það að undanförnu að skipulögð afbrotastarfsemi, sem kemur í kjölfar aukinnar fíkniefnaneyslu, virðist ekki ætla að láta Ísland ósnert. Reynsla annarra þjóða sýnir að í kjölfarið má reikna með annars konar skipulagðri afbrotastarfsemi, svo sem peningaþvætti, vændi og skipulögðu smygli á fólki. Hvarvetna í heiminum er þekkt að skipulögð afbrotastarfsemi virðir ekki landamæri á sama hátt og réttarvörslukerfin. Afbrotahringir nýta sér lögsögumörk markvisst til að komast undan armi laganna í heimi sem verður stöðugt minni fyrir áhrif nútímasamskipta og -samgangna. Viðurkennt er að eina leiðin til að bregðast við þessu er að stórauka alþjóðlega lögreglusamvinnu.
Þátttaka í Schengen-samstarfinu styrkir stöðu lögreglunnar í baráttunni gegn alþjóðlegri afbrotastarfsemi þar sem komið hefur verið á fót beinum samskiptum milli lögregluyfirvalda samstarfsríkjanna auk þess sem ríkin hafa komið sér saman um fyrirkomulag lögreglusamvinnu yfir landamæri. Aðgangur lögreglu að Schengen-upplýsingakerfinu er þar einn mikilvægasti þátturinn. Einnig ber að hafa í huga að gagnkvæm réttaraðstoð á þessu sviði á milli samstarfsríkjanna hefur verið einfölduð, m.a. með beinum samskiptum viðkomandi yfirvalda.“
Utanríkismálanefnd alþingis kannaði undirbúning hér á landi vegna framkvæmdarinnar, þar á meðal í Leifsstöð og í höfnum landsins auk þess sem hugað var að áhrifum á ferðaþjónustuna. Í áliti meirihluta nefndarinnar sagði:
„Meiri hlutinn telur [...] að ef kosið yrði að standa utan Schengen-samstarfsins væri sú hætta fyrir hendi að það hefði áhrif til verri vegar á þá þætti alþjóðasamstarfs sem varða lögreglusamstarf og réttaraðstoð innan Norðurlandanna og almennt í Evrópu. Rökin að baki þessu viðhorfi eru að ríkin sem taka þátt í Schengen, þar með talin Norðurlöndin, sjá sér ekki hag í því eða hafi ekki bolmagn til að viðhalda sérstöku samstarfi við Ísland sem væri umfram það sem fælist í lágmarksréttindum Íslands samkvæmt alþjóðasamningum. Þetta væri áfall fyrir íslenska lögreglu sem í auknum mæli þarf að beina kröftum sínum að alþjóðlegri afbrotastarfsemi.“
Hinn 25. mars 2001 hafði verið gengið frá öllum hnútum vegna aðildar Íslands og annarra að Schengensamstarfinu. Þá hófst samstarfið í raun með þátttöku 15 Evrópuríkja. Í tilkynningu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins af þessu tilefni sagði:
„Hægt er að ferðast um á Schengen svæðinu án þess að framvísa vegabréfum á landamærum. Þess er hins vegar krafist að þeir sem ferðast á svæðinu hafi meðferðis gild persónuskilríki til að þeir geti sannað á sér deili hvenær sem krafist er. Því er mikilvægt að íslenskir ferðamenn hafi ávallt vegabréf sitt meðferðis þar sem engin önnur raunveruleg persónuskilríki eru gefin út hér á landi. Einnig ber að hafa í huga að flugfélög geta krafist þess að ferðamenn framvísi vegabréfum áður en gengið er um borð í flugvél.“
Tvíþætt aðild: frelsi og eftirlit
Af því sem hér er sagt má ráða, að tvö meginsjónarmið hafi ráðið ákvörðunum íslenskra stjórnvalda um aðild að Schengensamstarfinu, það er vegabréfasamstarfið við Norðurlöndin og alþjóðlegt lögreglusamstarf.
Íslensk stjórnvöld hvöttu menn til að hafa ávallt vegabréf með sér á ferðum þótt þeirra væri ekki krafist á innri landamærum Schengenríkjanna. Menn yrðu ávallt að verða við því búnir að sanna á sér deili. Þá hefur frá upphafi legið ljóst fyrir að ætlunin væri að þróa aðferðir innan þessa samstarfs til að takast á við alþjóðlega glæpastarfsemi. Það eru því hrein öfugmæli þegar látið er að því liggja í opinberum umræðum að með Schengenaðild sé á einhvern hátt búið í haginn fyrir þá sem stunda alþjóðlega glæpi.
Ég kynnist Schengensamstarfinu og þróun þess af sjónarhóli dóms- og kirkjumálaráðherra frá vori 2003 til upphafs árs 2009. Það gaf mér einstakt tækifæri til að fá nasasjón af starfsháttum Evrópusambandsins. Í stuttu máli sannfærði þessi reynsla mig um tvennt. Í fyrsta lagi að við ættum ekki erindi í Evrópusambandið. Í öðru lagi að við hefðum gagn af Schengenaðildinni og ættum ekki að stofna henni í hættu.
Eins og fram kemur hér að ofan varð til svonefnd samsett nefnd, það er nefnd Schengenríkja í ESB og Schengenríkja utan ESB sem fjallar um sameiginleg málefni á öllum stjórnarstigum ESB. Íslenskir ráðherrar Schengenmála eiga rétt til setu á ráðherrafundum um Schengenmálefni með málfrelsi og tillögurétti. Við endanlega afgreiðslu mála hafa þeir ekki atkvæðisrétt. Að greidd væru atkvæði um Schengenmálefni var næsta óþekkt þegar ég fylgdist með gangi þeirra. Leitað var að málamiðlun milli ólíkra sjónarmiða.
Ráðherrar frá Íslandi og Noregi stjórnuðu ráðherrafundum samsettu nefndarinnar á sex mánaða fresti á móti ESB-ráðherrum fram til ársins 2007 eftir að Svisslendingar urðu aðilar að Schengen. Þá var Christoph Blocher, eindreginn andstæðingur ESB, dómsmálaráðherra Sviss. Hann hafði ekki áhuga á að sitja í forsæti á Schengenfundum. Við ákváðum meðal annars vegna þess á morgunverðarfundi í svissneska sendiráðinu í Brussel að gefa eftir embætti forseta í samsettu nefndinni. Sú efnislega ástæða var jafnframt fyrir ákvörðun okkar að hún veitti fulltrúum fulltrúum Schengenríkja utan ESB lengri aðgang að fundum um Schengenmálefni heldur aðeins þegar þau voru tekin til formlegrar afgreiðslu.
Schengensamstarfið er gagnlegt fyrir okkur Íslendinga enda séu kostir þess nýttir. Samdráttur í útgjöldum hefur leitt til þess eftir 2008 að gæsla Schengenhagsmuna Íslands í Brussel hefur minnkað. Of fáir sérfróðir menn um Schengenmálefni starfa innan íslenska stjórnkerfisins. Niðurlagning dómsmálaráðuneytisins var ekki heillaskref í þessu tilliti frekar en öðrum.
Hér mun ég í fimm greinum ræða um Schengensamstarfið. Í næstu grein ræði ég framkvæmd þess hér á landi. Í þriðju greininni ræði ég stofnanir sem Ísland hefur tengst vegna Schengenaðildarinnar. Í fjórðu greininni ræði ég mat íslenskra stjórnvalda á Schengenaðild og í fimmtu greininni lít ég á stöðuna eins og hún er núna innan ESB.