Árangursstjórnun
Ávinningur fyrir yfirstjórn
af árangursstjórnun,
27. nóvember, 2000
Grand Hótel Reykjavík.
Hugtakið árangursstjórnun er hlekkur í keðju hugtaka sem menn nota til að lýsa aðferðum við að ná árangri í hvers konar rekstri. Ég hef kynnst gæðastjórnun og framkvæmd hennar af eigin raun en hún er til dæmis náskyld því, sem við köllum sjálfsmat innan skólakerfisins og snýst um það, að allir starfsmenn líta í eigin barm, helst sameiginlega, komast að niðurstöðu um það, sem betur má fara og vinna síðan sameiginlega að úrbótum. Nú er gjarnan rætt um þekkingarstjórnun, þar sem lögð er áhersla á að sameina sem best þekkingu allra, sem innan stofnunar eða fyrirtækis starfa til að ná sem bestum árangri á öllum sviðum. Við þekkjum einnig hugtök eins og starfsmannastjórnun og úrbætur á vinnuferlum eða samningsstjórnun. Það er sammerkt með þessum hugtökum öllum, að í þeim felst viðleitni til að lýsa aðferð til að ná sem mestum árangri á hagkvæmasta hátt
Ég lít á samningsbundna árangursstjórnun sem leið aðila hennar að sameiginlegu markmiði. Forsenda þess, að markinu verði náð er, að allir ferðafélagarnir átti sig á gagnkvæmum skyldum og leggist saman á árarnar. Enginn má skerast úr leik. Með þetta að leiðarljósi hef ég við upphaf kjörtímabila 1995 og 1999 gefið út sérstaka verkefnaáætlun fyrir menntamálaráðuneytið, sem auðveldar alla almenna stefnumótu og markmiðssetningu á vettvangi þess. Þessar áætlanir eru prentaðar og einnig á netinu.
Samningar menntamálaráðuneytisins
Menntamálaráðuneytið var eitt þeirra ráðuneyta sem fyrst tileinkaði sér það vinnulag, sem felst í árangursstjórnun og gerði samninga við 28 framhaldsskóla á grundvelli hennar og með ívafi reiknilíkans um fjárveitingar og skiptingu þeirra.
Studdist ráðuneytið annars vegar við markmið nýsköpunar í ríkisrekstri og hins vegar við ákvæði í framhaldsskólalögunum frá 1996, þar sem mælt er fyrir um það, að ráðuneytið setji reiknireglur fyrir útgjöld framhaldsskólanna. Síðan voru sett ný lög um háskólastigið, sem veittu heimild til útgáfu reiknireglna fyrir háskóla og gerð samninga við þá.
Markmið skólastarfs er tiltölulega skýrt og einfalt, það er að veita sem flestum nemendum sem besta menntun. Í samningum um árangur í framhaldsskólum og háskólum er þetta markmið haft að leiðarljósi, þess vegna er grunntala samninganna sá fjöldi námsmanna, sem gengst undir próf í viðkomandi skóla en ekki hve margir innrita sig í hann.
Aðilar samninganna skilgreina fagleg viðfangsefni skóla og hugmyndir þeirra og óskir um nýtt eða breytt námsframboð fá þar ákveðinn farveg.
Auk samninga við framhaldsskóla hafa verið gerðir árangursstjórnunarsamningar við Háskóla Íslands og Kennaraháskóla Íslands og gerð samnings við Háskólann á Akureyri er á lokastigi. Þessir samningar ná til kennsluþáttarins en á döfinni er að gera sérstaka samninga um rannsóknarþáttinn og vona ég, að þeir verði kynntir innan skamms.
Menntamálaráðuneytið hefur einnig gert árangursstjórnunarsamninga við 11 menningarstofnanir. Þar eru markmið starfsemi þeirra skilgreind og sett tímamörk til að ná þeim, ef svo ber undir.
Samningar við menningarstofnanir eru frábrugðnir skólasamningunum að því leyti að þeir hafa ekki verið tengdir fjárlagagerð með sama hætti og skólasamningarnir og þar er ekki stuðst við reiknilíkön. Þau henta helst þegar um er að ræða fjölda sambærilegra stofnana. Þess verður að gæta, að fylgja þessum líkönum til hins ýtrasta, því að annars hætta þau að mæla á þann veg, sem að er stefnt. Fikt við reiknireglur í því skyni að þóknast einhverjum viðsemjenda sérstaklega, getur kippt stoðum undan öllu kerfinu.
Þótt margir bindi hugtakið árangursstjórnun innan ríkiskerfisins við gerð samninga við undirstofnanir ráðuneyta, hefur menntamálaráðuneytið í raun tekið mið af þessum hugmyndum við þróun samskipta sinna á flestum sviðum. Þannig er gert ráð fyrir að gerðir verði árangursstjórunarsamingar af einhverju tagi við allar stofnanir í tengslum við ráðuneytið.
Þá er gert ráð fyrir því, þegar ráðuneytið kemur að fjármögnun starfsemi þriðja aðila, að gerðir séu þjónustu- eða styrktarsamningar, sem feli í sér markmiðssetningu, samskiptaform og upplýsingamiðlun árangursstjórnunarinnar.
Undir þessum formerkjum hefur samið við Listaháskóla Íslands, Verslunarskóla Íslands, Háskólann í Reykjavík, Viðskipta- og tölvuskólann og hússtjórnarskólana á Hallormsstað og í Reykjavík. Verið er að leggja lokahönd á samning við Viðskiptaháskólann á Bifröst auk þess sem samningar um Hraðbrautarskóla, Tækniháskóla og Málmiðnaðarskóla eru í vinnslu.
Reynsla menntamálaráðuneytisins
Árangursstjórnun hefur kallað á ýmsar breytingar á innra starfi menntamálaráðuneytisins, einkum aukna samvinnu skrifstofa og deilda þess. Þá hafa samskipti við stofnanir ráðuneytisins tekið á sig nýja mynd með meira samráði, viðræðum og heimsóknum vegna vinnu við samningana. Endurmat á faglegum forsendum ákvarðana og samningsákvæða kemur nánast af sjálfu sér og spornar gegn stöðnun.
Vegna samninga við framhaldsskóla hefur verið komið á fót verkefnisstjórn innan ráðuneytisins. Hún gengur þvert á skrifstofur og deildir. Til að rækta sem best tengsl við einstaka framhaldsskóla hefur hver þeirra sinn tengilið innan ráðuneytisins, sem tekur einstök erindi skólans til afgreiðslu. Tengiliðurinn verður sérfróður um málefni sinna skóla og hann fylgir eftir málum þeirra og veitir leiðbeiningar og upplýsingar. Tengiliðnum er einnig ætlað að fylgjast með framgangi ákvæða saminganna og ýta á eftir þeim málarekstri sem þeim fylgir.
Tengiliðirnir funda reglulega með sínum skólum bæði í héraði og í ráðuneytinu, gjarnan með formanni skólanefndar, skólameistara, fjármálastjóra eða öðrum aðstoðarstjórnendum.
Kostnaðarvitund innan þeirra stofnana, sem ráðuneytið hefur samið við, hefur aukist. Að mati ráðuneytisins tekur hins vegar lengri tíma en æskilegt er að efla kostnaðarvitundina, en með tímanum verður hún ein af föstu þáttunum við stjórn allra stofnana.
Leiða má líkur að því að þar sem best hefur tekist til um árangursstjórnun hafi hún í raun verið staðfesting á því, að fyrir hendi var jákvætt starfslið, góðar aðstæður, rekstrarafkoma og andrúmsloft, sem fellur að markmiðum hennar. Með árunum verður til þekking innan ráðuneytisins, sem gerir starfsmönnum þess kleift að meta stjórnendur með nýjum mælistikum og átta sig á því, hvort þeir hafi þau tök á stofnunum sínum, sem samræmast samningunum.
Mjótt bil getur verið á milli þess, að nýmæli og kröfur samningsins leiði til umbóta, og þess að nýtt ytra áreiti geri illt verra innan stofnunar, sem á í erfiðleikum. Frumskilyrði þess, að árangur náist er að sjálfsögðu, að vilji sé til þess að ná honum. Stjórnendur verða að tileinka sér nýja starfshætti og virkja samstarfsmenn sína í þágu nýrra vinnubragða og markmiða.
Á fundi lagði ég þá spurningu fyrir skólameistara, hvort þeir vildu halda áfram á braut árangursstjórnunar eða hverfa til fyrri samskiptahátta og aðferða við fjárveitingar. Var svarið afdráttarlaust á þann veg, að haldið skyldi áfram á sömu braut. Heita má, að allur metingur á milli skóla og tortryggni um mismunun í fjárveitingum sé úr sögunni vegna þess að samningarnir eru gegnsæir. Þeir hafa bætt samskiptin við skólana, aukið skilning og skilvirkni. Óhjákvæmileg barátta fyrir auknum fjárveitingum byggist nær alltaf á faglegum forsendum og nýjum eða breyttum markmiðum en ekki á metingi við aðra. Þá liggur einnig fyrir hvernig hver skóli er að standa sig í samanburði við aðra á sömu fjárhagslegu forsendunum.
Ábyrgð - lokamarkið - eftirfylgni
Samningar byggjast almennt á því, að eitthvað gerist séu þeir vanefndir. Ljóst er, að ráðuneytið getur ekki slitið sambandi við stofnun á þess vegum. Ákvæði um ábyrgð stjórnenda ríkisstofnana eru í lögum en þau taka ekki sérstaklega mið af samningsbundinni árangursstjórnun, en í erindisbréfum til stjórnenda stofnana menntamálaráðuneytisins er ábyrgð þeirra skilgreind í samræmi við gildandi lög. Spurning er, hvort setja eigi lagaákvæði, sem skilgreina viðbrögð við því, ef ekki er staðið við samning ráðuneytis og stofnunar um stjórn hennar. Frá mínum bæjardyrum séð er óhjákvæmilegt að huga að því, vilji menn festa þessa stjórnarhætti í sessi.
Einstök ráðuneyti móta ekki almennar reglur um það, hvernig við skuli brugðist, ef ekki er staðið við samning um árangursstjórnun. Slíkar reglur eru hins vegar ekki síður nauðsynlegar en reiknireglur og samningarnir sjálfir. Þær þurfa að byggjast á skýrum mælikvörðum við mat á árangri. Árangursstjórnun dregur ýmsa veikleika fram í dagsljósið og við þeim verður að bregðast en ekki sópa undir teppið. Þessir veikleikar koma ekki síður fram innan ráðuneyta en hjá viðsemjendum þeirra.
Reynslan hefur kennt okkur, að menn mega ekki missa sjónar á lokamarkmiði samninga með því að festast í umræðum um einstaka undirþætti þeirra. Ef þráttað er um að þörf sé fyrir að kaupa þetta eða hitt tækið til að ná ákveðnu markmiði, nálgast menn viðfangsefnið á röngum forsendum. Mestu skiptir að skilgreina heildarstærðir og það, sem rúmast innan þeirra, en ekki einstaka undirþætti. Snúist viðræður um hvaða umframfjárveitingar séu nauðsynlegar til þess að ná tilteknum deilimarkmiðum er hætt við að skortur á þeim fjárveitingum verði einnig notaður sem afsökun fyrir því að markmiðin nást ekki. Ráðuneyti eiga ekki að skipta sér af slíkri forgangsröðun innan stofnana.
Í þessu efni getur menntamálaráðuneytið dregið skil milli reynslunnar af árangursstjórnunarsamningum við ríkisskóla annars vegar og þjónustusamningum við einkaskóla hins vegar. Við gerð þjónustusamninganna fara viðmælendurnir ekki út í smáatriði heldur líta á heildarmyndina og lokamarkmið samningsins. Þegar tengsl seljanda og kaupanda hafa verið mótuð með almennum hætti með hliðsjón af heildarmynd af starfseminni og markmiðum hennar er minna um fyrirvara af ýmsu tagi, tilgangurinn með árangursmælingum verður skýrari og árangursstjórnunin því virkari. Í þessu samhengi skiptir að sjálfsögðu máli að huga að ábyrgðartengslum ráðuneytis og stofnana á starfssviði þess. Til þess að skapa breiðan samstarfsgrundvöll gagnvart ríkisstofnunum þarf að skoða ábyrgðartengsl ráðuneytis og stofnana á þann veg að auka enn sjálfstæði stofnana og ábyrgð stjórnenda þeirra.
Ég sagði, að gerð samninga um árangursstjórnun hefði ekki síst haft þau áhrif innan menntamálaráðuneytisins, að menn á ólíkum skrifstofum og deildum hófu meira samstarf. Samningsgerðin hefur þannig ýtt undir markmið þekkingarstjórnunar, það er að nýta sem best alla krafta sameiginlega til að ná sem bestri efnislegri niðurstöðu. Samvinnan hefur ekki aðeins orðið meiri innan ráðuneytisins heldur einnig við tengilið okkar í fjármálaráðuneytinu, sem tekur þátt í þessari vinnu til jafns við starfsmenn menntamálaráðuneytisins og leggur mikið af mörkum.
Starf fjármálaskrifstofu ráðuneytisins hefur tekið miklum breytingum og eftirlitsþátturinn eykst jafnt og þétt hjá þeim, sem þar starfa. Þeir eru hins vegar háðir upplýsingum frá öðrum til að geta sinnt starfi sínu sem best og okkur finnst, að of langan tíma taki að fá ýmsar fjárhagslegar upplýsingar, sem eru lykillinn að því að geta fylgt málum eftir á skipulegan hátt.
Innri reynsla menntamálaráðuneytis bendir til þess að aukið samráð fagráðuneytis, fjármálaráðuneytis, ríkisbókhalds og jafnvel hagstofu um mælingar, markmiðssetningu og eftirfylgni sé nauðsynlegt. Sérstaklega er brýnt að bókhaldskerfið verði læsilegra, betur fært af hálfu stofnana og gefi á hverjum tíma upplýsingar, sem má nýta til skjótra viðbragða og ákvarðana, þegar eitthvað er að ganga úr lagi eða þegar tækifæri gefast til að gera enn betur.
Ég er þeirrar skoðunar, að sé eftirfylgni ekki sett í fyrirrúm með skipulegri miðlun upplýsinga með ljósum og skýrum hætti, sé ekki unnt að ná markmiðum árangursstjórnunarsamninga. Skorti upplýsingar eða þær berist seint og illa er góðum sasmkiptum ráðuneyta og stofnana stefnt í hættu.
Þegar litið er á ríkisrekstur í heild er markmið árangursstjórnunar að auðvelda gerð áætlana til langs tíma. Þetta tekst ekki nema öll ráðuneyti tileinki sér vinnubrögð í samræmi við þessi markmið. Okkur skortir ekki tækni eða þekkingu til að takast í við þetta verkefni. Við þurfum hins vegar að hrinda markaðri stefnu í framkvæmd af meiri þunga með því að samnýta þekkingu og krafta innan stjórnarráðsins alls. Með því yrði ekki aðeins stofnunum skapað svigrúm innan umsamins ramma heldur öllum
ráðuneytum.