Hlutverk dómara - alþjóðavæðing.
Dómarafélag Íslands, aðalfundur haldinn í Iðnó, 28. október 2005.
Á því ári, sem liðið er síðan ég var hér síðast og ávarpaði ykkur, ágætu dómarar, hef ég átt þess kost að sitja marga fundi með dómsmálaráðherrum, embættismönnum og lögfróðum mönnum hvaðanæva að úr heiminum.
Þessir fundir hafa sannfært mig um, að alþjóðavæðingin nær ekki síður til þess þáttar í þjóðlífinu, sem lýtur að lögum og rétti, en annarra. Hvarvetna er verið að leita leiða til að auka viðbragðsflýti réttarkerfisins til að það standist þeim snúning, sem líta á heiminn allan, þegar þeir leggja á ráðin um ólögmæta gjörninga.
Viðbrögð ríkisstjórna birtast í alþjóðasamningum og samstarfi, sem miðar að því að sporna gegn alþjóðlegri glæpastarfsemi og hryðjuverkum. Innan Evrópuráðsins er til dæmis lagt á ráðin um það, hvað felst í sérstökum rannsóknaraðferðum lögreglu og hvaða skilyrða þurfi að gæta til þess að þær brjóti ekki gegn friðhelgi einkalífsins.
Á vettvangi Schengen-samstarfsins er unnið að því að einfalda allar boðleiðir milli lögregluyfirvalda einstakra landa og setja reglur um nýtingu upplýsingakerfa fyrir fleiri en þá, sem sinna beinni landamæravörslu. Þá eru gerðar nýjar kröfur til upplýsinga, sem notaðar eru til að einkenna einstaklinga í vegabréfum eða vegabréfsáritunum og dvalarleyfum.
Við Íslendingar tökum þátt í lögreglusamstarfi Evrópuríkja með aðild að evrópsku lögreglunni, EUROPOL. Nú hefur einnig náðst samkomulag um aðild okkar að evrópsku samstarfi saksóknara, EUROJUST. Loks er unnið að samkomulagi um stöðu okkar gagnvart evrópsku handtökutilskipuninni, sem auðveldar framsal á milli landa, en í framsalsmálum hefur þróunin orðið sú að færa ákvarðanir úr höndum stjórnmálamanna í hendur dómara.
Alþjóðlegir dómstólar eru einnig að festast í sessi. Mannréttindadómstóll Evrópu lætur æ fleiri svið til sín taka í krafti túlkunar sinnar á mannréttindasáttmála Evrópu. Alþjóðlegur sakamáladómstóll er kominn til sögunnar auk alþjóðlegra dómstóla til að fjalla um stríðsglæpi í einstökum löndum.
Dómstólavæðing er nýyrði í íslensku en með því er þýtt erlenda orðið judikalisering en í stuttu máli felst í því hugtaki, að dómstólar séu að feta sig inn á verksvið löggjafans, jafnvel meira en góðu hófi gegnir. Það er æ algengara, að um þessa þróun sé rætt á fjölþjóðlegum fundum dómsmálaráðherra. Í sumum löndum, eins og til dæmis Noregi, hafa verið samdar opinberar skýrslur, þar sem þróuninni er lýst í því skyni að átta sig á því, hvort lýðræðislegir stjórnarhættir séu á undanhaldi vegna hennar.
Dóms- og kirkjumálaráðuneytið beitti sér fyrir því í síðustu viku í samvinnu við Lögmannafélag Íslands og lagadeild Háskólans í Reykjavík, að hingað kæmi Mads Bryde Andersen, lagaprófessor frá Kaupmannahöfn, til að ræða meðal annars um dómstólavæðinguna.
Ég tel mjög mikilvægt, að hér sé stofnað til umræðna um þau málefni, sem setja svip sinn á alþjóðlega þróun laga og réttar og kallaðir til viðræðna og fyrirlestra erlendir menn, sem búa yfir viðurkenndri sérkunnáttu eða hafa vakið menn til umhugsunar um lögfræðileg álitaefni í löndum sínum eða á alþjóðavettvangi.
Ég hef verið í hópi þeirra, sem tel, að dómstólar verði að gæta sín á því að fara ekki inn á svið löggjafans í úrlausnum sínum. Sumum þykir einnig, að dómstólar þurfi að hugsa sitt ráð varðandi framkvæmdavaldið.
Ég leyfi mér að taka lítið dæmi til umhugsunar. Nokkuð hefur færst í vöxt, að fólk, sem óánægt er með niðurstöðu bótanefndar, samkvæmt lögum um ábyrgð ríkissjóðs á greiðslum bóta til þolenda afbrota, leiti til dómstóla. Í sumum slíkra mála hefur niðurstaða orðið sú, að í stað þess að dómstóll láti sér nægja að fella niðurstöðu nefndarinnar úr gildi, hefur hann gengið lengra og beinlínis mælt fyrir um greiðslu tiltekinna fjárhæða. Við það vakna spurningar um, hvort dómstóllinn sé þar með farinn að taka stjórnsýsluákvarðanir og hver hafi falið honum það hlutverk. Ég hef ekki mótað mér skoðun á þessu álitaefni en tel það vert til íhugunar.
Ég vil þakka Dómarafélagi Íslands, Lögmannafélagi Íslands og Háskólanum í Reykjavík fyrir að taka þátt í því síðastliðið vor að fá hingað sérfróða menn frá Noregi til að ræða það, sem á íslensku hefur verið nefnt sáttaumleitanir, en kjarni þeirra felst í því að fá hlutlausan aðila til að leiða saman geranda og þolanda í því skyni, að þeir leysi mál sín utan réttarkerfisins í þeim skilningi, að hvorki sé gefin út ákæra eða felldur dómur.
Ég veit, að í héraðsdómi Reykjavíkur hefur að minnsta kosti fyrir frumkvæði dómara verið leyst úr einkamálum á grundvelli sáttaumleitunar, og vona ég, að framhald verði á þeirri viðleitni. Fyrir tilstuðlan dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og í samvinnu við lögreglustjórann í Reykjavík hefur sérfróður, en ólöglærður maður, verið ráðinn til Reykjavíkurlögreglunnar í því skyni að hefja þar sáttaumleitanir vegna sakamála.
Undirbúningur næstu skrefa er sagður góður og samkvæmt áætlun. Lagagrundvöllur verkefnisins hefur verið metinn af ríkissaksóknara og ekkert er því til fyrirstöðu lagalega, að sáttaumleitunum verði hrundið í framkvæmd. Verður það væntanlega síðar í vetur.
Ég fagna því erindi, sem mér barst snemma þessa árs frá dómstjóra Héraðsdóms Reykjavíkur um, að ákveðið hefði verið að setja á fót sérstaka deild þriggja dómara til að fara með munnlega flutt einkamál þar sem einkum reyndi á stjórnsýslurétt. Í bréfinu segir, að ákvörðunin hafi verið tekin í ljósi þeirrar gagnrýni, að ekki hafi gætt nægilegs samræmis í úrlausnum dómstóla í málum á sviði stjórnsýsluréttar.
Þegar ég var hér á síðasta ári, ræddi ég um endurskoðun laga um meðferð opinberra mála. Ég komst þannig að orði, að lengi hefði staðið til að endurskoða þessi mikilvægu lög og ég hefði fullan hug á að leita leiða til að flýta því verki og tryggja, að við þá vinnu yrði tekið mið af reglum, sem best hefðu reynst í nágrannalöndum okkar. Réttarfarsnefnd hefur unnið skipulega að gerð frumvarpsdraga síðustu mánuði og skilað frumdrögum til ráðuneytisins. Vænti ég þess, að nefndin skili lokatillögum sínum nú á næstu dögum.
Til þess að leggja mat á tillögur réttarfarsnefndar hef ég skipað samráðsnefnd þriggja manna, saksóknara, dómara og lögmanns. Þar koma þeir að málum, sem vinna með lögin í daglegum störfum sínum. Þá tel ég skynsamlegt, að ráðuneytið efni til málþings um frumvarpsdrögin, áður en þau verða fullbúin til flutnings, til að varpað sé ljósi á álitaefni og hlýtt á ólík sjónarmið, séu þau fyrir hendi.
Við lokagerð frumvarpsins er ekki óeðlilegt, að tekið sé til athugunar, hvort skipa skuli ákæruvaldinu með sérstökum lagabálki eins og dómstólum og lögreglu. Þá verði hugað að sérstökum rannsóknaraðferðum lögreglu og heimildir til þeirra taki mið af því, sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndunum, þar sem gerðar hafa verið markvissar ráðstafanir til að auðvelda lögreglu að takast á við alþjóðlega glæpastarfsemi og hryðjuverk.
Krafa um nýbreytni í þessu efni er raunar hluti af alþjóðavæðingunni. Ég nefni hér nýjan Evrópuráðssamning gegn hryðjuverkum, en norrænir sérfræðingar á vegum dómsmálaráðuneytanna munu á næstu mánuðum ræða þær lagabreytingar, sem leiðir óhjákvæmilega af fullgildingu samningsins. Mikilvægt er að ríki stilli hér saman strengi, svo að ekkert þeirra verði skálkaskjól vegna götóttrar löggjafar.
Alþjóðavæðingin kallar einnig á frumvarp til laga um öflun sönnunargagna vegna brota á lögum um hugverkaréttindi. Frumvarpið, sem samið var af nefnd undir formennsku Benedikts Bogasonar héraðsdómara, tekur mið af þjóðréttarlegum skuldbindingum, sem Ísland hefur gengist undir, til að tryggja vernd hugverkaréttinda, einkum með aðild að TRIPS-samningnum svokallaða. Meginefni frumvarpsins snýr að því, að heimilt verði að afla sönnunargagna með leit, að undangengnum dómsúrskurði, hjá þeim, sem sætir grun um að hafa brotið gegn tilteknum hugverkaréttindum. Gert er ráð fyrir, að rétthafi hugverkaréttinda leggi beiðni um öflun sönnunargagna fyrir héraðsdóm og að dómari geti kveðið upp úrskurð um að leit sé heimiluð að uppfylltum þeim skilyrðum, sem frumvarpið hefur að geyma. Ef hætta leikur á að sönnunargögnum verði komið undan, þeim eytt eða breytt eða ef dráttur vegna tilkynningar getur valdið réttarspjöllum, er gert ráð fyrir, að héraðsdómari geti tekið afstöðu til beiðni um leit án tilkynningar til gerðarþola.
Enn eitt frumvarp til laga á sviði réttarfars sprettur af þróun innan lands og vísa ég þar til þess vanda, sem einkum hefur skapast hjá embætti sýslumannsins í Reykjavík vegna mikils fjölda óafgreiddra fjárnámsbeiðna. Á síðasta löggjafarþingi lagði ég fram frumvarp, sem gerði ráð fyrir, að heimiluð yrðu útivistarfjárnám, þannig að leyft yrði að ljúka fjárnámi án árangurs í starfstofu sýslumanns án nærveru gerðarþola, að vissum skilyrðum uppfylltum. Þar með yrði óþarft fyrir lögreglu að handtaka menn og færa til sýslumanns vegna árangurslauss fjárnáms. Allsherjarnefnd alþingis ræddi málið í þaula og óskaði meiri upplýsinga, einkum tölfræðilegra, áður en málið yrði til lykta leitt. Í samráði við sýslumannafélagið og sýslumannsembættið í Reykjavík er ráðuneytið nú að vinna úr þeim gögnum, sem aflað hefur verið. Hugur minn stendur til þess að flytja þetta mál aftur á því þingi, sem nú situr.
Þá vil ég geta þess, að unnið er að tvenns konar breytingum á hegningarlögum.
Annars vegar á ákvæðum, sem snúa að heimilisofbeldi. Ég hef falið refsiréttarnefnd að semja frumvarp á grundvelli tillagna hennar um að lögfest verði nýtt ákvæði í almenn hegningarlög sem mæli fyrir um refsiþyngingarástæðu, þegar náin tengsl geranda og brotaþola þykja hafa aukið á grófleika verknaðar. Vænti ég þess að nefndin ljúki vinnu sinni í næsta mánuði.
Hins vegar hef ég falið Ragnheiði Bragadóttur prófessor að vinna að endurskoðun hluta kynferðisbrotakafla almennra hegningarlaga. Um er að ræða endurskoðun á ákvæðum, sem varða nauðgun og önnur brot gegn kynfrelsi fólks, kynferðisbrot gegn börnum og vændi. Ákvað ég að stofna til verksins meðal annars vegna mikillar umræðu síðustu misseri um þessa brotaflokka. Séu refsiréttarsjónarmið og lagahefð okkar Íslendinga ekki höfð að leiðarljósi við þetta starf, er voðinn vís. Ragnheiður Bragadóttir hefur gengið skipulega til verks og á ég von á frumvarpsdrögum frá henni fyrir áramót.
Þótt margt hafi verið nefnt vil ég ekki láta hjá líða að geta hér um breytingu á barnalögum, þar sem lagt er til að sameiginleg forsjá verði meginreglan við lögskilnað eða sambúðarslit. Frumvarpið hefur verið samþykkt af þingflokkum ríkisstjórnarinnar og er því að hraðri leið til umræðu á þingi. Í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir því, að dómari geti ákveðið sameiginlega forsjá í óþökk annars foreldris.
Þessari lýsingu á væntanlegum frumvörpum lýk ég að sjálfsögðu ekki, án þess að nefna mál, sem varðar störf ykkar dómara beint það er breytingar á dómstólalögunum.
Undanfarin misseri hafa lög um dómstóla verið í nokkurri skoðun í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. Eins og ég hef nefnt við dómara, er ráðuneytið ekki sannfært um, að skynsamlegt hafi verið að stíga það skref að leggja starf dómarafulltrúa niður, en eins og þið þekkið allra manna best tóku við af þeim svokallaðir aðstoðarmenn, sem engar heimildir hafa til afgreiðslu mála. Að aflokinni skoðun þessa máls hef ég ákveðið að leggja fram frumvarp sem, ef að lögum verður, mun veita dómstjórum heimild til þess að fela aðstoðarmönnum ýmis verkefni, sem eitt sinn voru í höndum dómarafulltrúa. Verður það því lagt í vald hvers dómstjóra hvort og að hvaða marki hann nýtir aðstoðarmenn sem dómarafulltrúa eða hvort hann kýs að fela þeim eingöngu hefðbundin aðstoðarmannsstörf.
Ég vona að þessi breyting geti nýst dómstólunum vel, meðal annars til þess að bregðast við álagssveiflum og þá ekki síður til þess að hinir reglulegu héraðsdómarar geti betur einbeitt sér að þeim verkefnum, þar sem þekking þeirra og kraftar nýtast best. Frumvarp þessa efnis verður lagt fram nú í vetur og vænti ég þess að um þessa breytingu geti orðið allgóð sátt.
Af öðrum breytingum sem ráðuneytið telur rétt að gera, vil ég nefna að ég tel ástæðu til þess að taka sérstaklega fram í dómstólalögum, að dómstólaráði sé heimilt að fela starfsmanni að svara fyrir dómstólana, en eins og þið vitið vel er mjög undir hælinn lagt hversu skynsamlega eða af hve mikilli sanngirni er fjallað um einstaka dóma og dómstóla á opinberumn vettvangi. Þó oft sé sagt að mikilvægt sé í opnu þjóðfélagi að aðgangur borgaranna að endanlegum dómsúrlausnum sé greiður, er á þeim peningi sú bakhlið, að það er bagalegt, ef fréttaflutningur og umræða um dóma er byggð á misskilningi eða ósanngirni. Dómarar hafa haft þá vinnureglu að tjá sig ekki um dóma sína, og kann það að skipta hér máli, en ég tel mikilvægt að einhver geti tekið að sér að koma á framfæri réttum upplýsingum og athugasemdum við opinbera umræðu. Öll vitum við, að dómar eru ekki hafnir yfir gagnrýni, en hún er til lítils, byggist hún á þekkingarleysi.
Í næstu viku verður ár liðið frá því að breytingar á lögum um lögmenn tóku gildi. Þá breyttust skilyrði til þess að hljóta réttindi til málflutnings fyrir hæstarétti verulega. Síðan hefur prófmálum fjölgað mjög. Mér þykir ástæða til að reynslan vegna þessa verði metin. Komi í ljós, að hér hafi ekki verið stigið rétt skref, er eðlilegt að huga með lagabreytingu að annarri skipan á þessari prófraun.
Góðir áheyrendur!
Ég hef hér drepið á nokkur málefni, sem eru á döfinni í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. Áhugi á því, sem er að gerast í dómsölum víða um landi, er meiri núna í fjölmiðlum en áður. Raunar má færa fyrir því rök, að eitt dagblaðanna lifi vegna þess efnis, sem þar er birt og tengist störfum dómara, ákæruvalds eða lögreglu.
Gagnrýni á störf dómara vegna úrslita mála koma úr ólíklegustu áttum og ummæli, sem falla í hita leiksins, einkennast oft af heitum tilfinningum auk viðleitni þeirra, sem sóttir eru til saka, til að gera hlut sinn sem bestan, stundum á kostnað dómarans. Allt réttarkerfið er meira undir smásjá en áður og stundum er ástæða til að undrast, hvað lögmenn og aðrir löglærðir álitsgjafar eru hvatvísir í yfirlýsingum, án þess að endilega sé leitast við að færa lagarök fyrir því, sem sagt er.
Styrkur réttarkerfisins felst í því, að þar er tekist á með lagarökum og að mínu mati ber að leitast við að nota þau til að skýra gang mála fyrir almenningi en ekki hrapa að niðurstöðum, sem eru til þess eins fallnar að draga úr nauðsynlegu trausti gagnvart hornsteinum réttarríkisins. Að krefjast afsagnar eða úthrópa opinbera embættismenn vegna þess að dómstólar eru ekki sammála þeim um túlkun laga eða aðferðafræði, er að sjálfsögðu fráleitt.
Atburðir liðinna vikna hafa gefið mér tilefni til að velta því fyrir mér, hvort nefnd um dómarastörf hafi tekið upp strangari kröfur en áður, þegar kemur að aukastörfum dómara. Nefndin telur sig hafa um það að segja, hvað dómari, sem fær formlegt leyfi frá störfum, gerir meðan á því stendur, og nefndin telur, að ekki komi til greina að fela dómara tímabundið störf saksóknara eða lögreglustjóra. Virðist eðlilegt að spurt sé, hvort seta dómara í ýmsum sjálfstæðum úrskurðarnefndum eða stefnumótandi nefndum um löggjafarmálefni falli að störfum þeirra. Niðurstöður sjálfstæðra úrskurðarnefnda eru oft bornar undir dómstóla og spurningar kunna að vakna um hæfi dómara til að túlka lög, sem þeir hafa sjálfir samið, en náðu til dæmis ekki fram nákvæmlega í sama búningi og höfundur vildi.
Ágætu dómarar!
Ég vil þakka ykkur gott samstarf á liðnu ári.
Tekist hefur að búa þannig um hnúta, að fjárhagur dómstólanna er vel viðunandi að mati þeirra, sem best þekkja.
Þá má fagna því, að svo virðist sem álag á dómstóla fari minnkandi, að minnsta kosti, ef litið er á tölur frá héraðsdómi Reykjavíkur. Þar hefur þingfestum einkamálum nú fækkað tvö ár í röð, og þá jafnt þeim, sem flutt eru skriflega og þeim, sem eru munnlega flutt. Þannig voru 18.166 einkamál þingfest í héraðsdómi Reykjavíkur árið 2002 en 10.885 á síðasta ári. Sakamálum hefur hins vegar lítillega fjölgað á sama tíma.
Samstarf ráðuneytisins og dómstólaráðs hefur verið gott eins og áður og vil ég nota þetta tækifæri til að bjóða Ingveldi Einarsdóttur velkomna til formennsku í ráðinu. Hitt vil ég ekki síður gera að þakka Sigurði Tómasi Magnússyni mikið og fórnfúst starf hans sem formaður dómstólaráðs. Tel ég raunar skarð fyrir skildi meðal dómara, að Sigurður Tómas skuli nú hafa horfið úr röðum þeirra, þótt ég fagni því um leið, að hann skyldi verða við ósk minni um að taka að sér vandasamt verkefni, sem ekki var talið samræmast starfi hans sem dómara. Ég hef ekki heyrt eina gagnrýnisrödd vegna þess vals og er þó allt, sem málið varðar, nákvæmlega vegið og metið.
Ég lýk máli mínu með því að árétta vilja minn til góðs samstarfs við Dómarafélag Íslands og árna því og félagsmönnum heilla í mikilvægum störfum þeirra.