Nýskipan almannavarna
Málþing dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, Hótel Sögu, 8. mars, 2005.
Eins og við vitum snúast almannavarnir um, að fyrir hendi sé skipulag og stjórnkerfi, til að virkja rétta aðila til viðbragðs á hættustundu.
Tilgangur þessa málþings dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hér í dag er að kalla saman þá aðila, sem mest á reynir í slíkum tilvikum til að leggja á ráðin um framtíðina – um það hvernig við getum á bestan og áhrifamestan hátt nýtt þá þekkingu og krafta, sem fyrir hendi eru til að tryggja öryggi manna og mannvirkja gegn hvers konar vá.
Ég vil í upphafi þakka ykkur fyrir komuna og þeim, sem hér munu kynna okkur viðhorf sín. Ég er viss um, að við verðum margs vísari að þessu málþingi loknu og höfum þá fengið gott veganesti og efni til athugunar í þeirri viðleitni, að tryggt sé gott og skilvirkt skipulag um almannavarnastarfið í landinu.
Samkvæmt lögum er hlutverk almannavarna að skipuleggja og framkvæma ráðstafanir, sem miða að því að koma í veg fyrir, eftir því sem unnt er, að almenningur verði fyrir líkamstjóni eða eigna af völdum hernaðaraðgerða, náttúruhamfara eða af annarri vá, og veita líkn og aðstoð vegna tjóns, sem orðið hefur, enda falli þau störf ekki undir aðra aðila samkvæmt lögum.
Þessi texti 1. greinar laga um almannvarnir er frá 1967 og hann hefur staðist tímans tönn enda almennt orðaður og svo víðtækur, að undir hann má fella jafnt vá af völdum manna og náttúrunnar.
Við Íslendingar gerum okkur mun betri grein fyrir þeirri vá, sem náttúran getur valdið, en hinni, sem stafar af mannavöldum. Við höfum auk laganna um almannavarnir lögbundið kostnaðarsamar ráðstafanir til að bæta tjón vegna náttúruhamfara með viðlagatryggingu og til að aftra slíku tjóni með ofanflóðasjóði og framkvæmdum fyrir fé úr honum víða um land.
Af hálfu íslenskra stjórnvalda hefur einnig verið brugðist við aukinni hættu á vá af mannavöldum og má þar nefna eflingu landamæraeftirlits og endurskipulagingu sérsveitar lögreglunnar samhliða fjölgun manna í henni.
Loks er vel fylgst með hættu vegna útbreiðslu smitsjúkdóma og lagt á ráðin um, hvernig bregðast skuli við almannavá vegna þeirra.
Enn hafa ekki verið gerðar nægilegar ráðstafanir hér á landi til að bregðast við hættum vegna sýkla-, efna- og geislavopna. Fyrir liggur skýrsla um þessa hættu en af hálfu stjórnvalda hafa ekki enn verið teknar ákvarðanir um aðgerðir á grundvelli hennar. Þar skiptir mestu, að hér á landi sé til búnaður, sem gerir viðbragðsaðilum kleift að snúast gegn hættu af þessum toga – slíkur búnaður er vissulega fyrir hendi, en hann mætti vera meiri og betri.
Björn Friðfinnsson, formaður almannavarnaráðs, hefur samið yfirlit yfir áfallaþol þjóðarinnar og er það lagt fram hér á málþinginu. Þar er brugðið skýru ljósi á þetta viðfangsefni, svo að ég ætla ekki að fjalla meira um það efni að þessu sinni.
Hins vegar vil ég snúa mér að því, sem ég tel helsta viðfangsefni dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á þessu stigi. Í stuttu máli ber okkur að tryggja, að lög, starfsrammi og skipulag almannavarna sé á þann veg, að sá þáttur svari ekki síður kröfum tímans en starf og skipulag viðbragðsaðilanna sjálfra.
Lögin eru að grunni frá 1963 en dagleg stjórn almannavarna var árið 2003 flutt til ríkislögreglustjóra.
Það var skynsamlegt skref að færa daglega stjórn almannavarna undir embætti ríkislögreglustjóra og fela honum að annast heildarskipulagningu almannavarna og framkvæmd þeirra þátta, sem falla undir ríkisvaldið.
Samkvæmt lögunum skal ríkislögreglustjóri vinna þessi verk að höfðu samráði við almannavarnaráð auk þess ber honum að samhæfa gerð almannavarnaáætlana sveitarfélaga og hafa eftirlit með endurskoðun og viðhaldi þeirra.
Í lögunum eru verkefni ríkislögreglustjóra vegna almannavarna tíunduð og þar kemur fram, að við vöktun og mat á hættu ásamt öflun upplýsinga skuli höfð samvinna við hlutaðeigandi stofnanir, eins og það er orðað. Í lögunum eru þessar stofnanir nefndar: Geislavarnir ríkisins, Umhverfisstofnun og landlæknisembættið auk yfirdýralæknis.
Einn þáttur almannavarna er lögum samkvæmt ekki á forræði dóms- og kirkjumálaráðherra og ríkislögreglustjóra heldur hjá heilbrigðisráðherra og landlækni. Þar er um að ræða málefni heilbrigðisstofnana, læknismeðferð og hjúkrun á sjúkum og særðum. Stjórn sóttvarna er í höndum sóttvarnalæknis. Landlæknisembættið hefur með höndum forvarnir, leiðbeiningar og almannafræðslu er varða málefni sem ógna heilsu manna. Forráðamönnum heilbrigðisstofnana ber samkvæmt tilmælum landlæknis að undirbúa og framkvæma ráðstafanir, sem nauðsynlegar eru til að geta veitt sjúkum og særðum móttöku og meðferð á hættutímum. Þeim ber og að taka þátt í undirbúningi að stofnun og rekstri varasjúkrahúsa.
Þetta ákvæði í 5. grein almannavarnalaga veitir þeim viðbragðsþætti sérstöðu, sem snertir málefni heilbrigðisstofnana, læknismeðferð og hjúkrun og um sóttvarnir er síðan vísað til sóttvarnalæknis.
Landlækni eða sóttvarnalækni ber ekki að eiga samráð við almannavarnaráð vegna aðgerða sinna og ákvarðana. Samkvæmt sóttvarnalögum frá 1997 starfar hins vegar sjö manna sóttvarnaráð sérmenntaðra lækna, sem mótar stefnu í sóttvörnum og er heilbrigðisyfirvöldum til ráðgjafar um aðgerðir til varnar útbreiðslu smitsjúkdóma. Þetta ráð á að leita til Umhverfisstofnunar og yfirdýralæknis, ef rætt er á vettvangi þess um mál, sem tengjast starfssviðum þessara aðila.
Um þessar mundir er rætt um það hér á landi og um heim allan, hvort ástæða sé til að grípa til sérstakra varnaraðgerða vegna hættu á fuglaflensufaraldri. Þetta mál hefur verið rætt á vettvangi ríkisstjórnarinnar og í Fréttablaðinu laugardaginn 5. mars segir Davíð Á. Gunnarsson, ráðuneytisstjóri heilbrigðis- og tryggingaráðuneytis, að hann vinni að því með Þorsteini Geirssyni, ráðuneytisstjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytis, að meta stöðu mála og hvað skynsamlegast sé að gera hér á landi til að verjast þessari flensu verði hún að heimsfaraldri.
Í raun gera lög ekki ráð fyrir neinu samráði milli ráðuneyta eða við almannavarnayfirvöld í málum sem þessum, því að í 12. grein sóttvarnalaga segir, að heilbrigðisráðherra geti að tillögu sóttvarnaráðs ákveðið, hvort grípa skuli til opinberra sóttvarnaráðstafana, svo sem ónæmisaðgerða, einangrunar smitaðra, sótthreinsunar, afkvíunar byggðarlaga eða landsins alls, lokunar skóla eða samkomubanns. Atbeina heilbrigðisráðherra er ekki einu sinni þörf, því að með lagabreytingu frá 2002 var sóttvarnalækni veitt heimild til að beita slíkum vörnum til bráðabirgða án þess að leita heimildar fyrir fram, ef hann telur að hvers konar töf sé hættuleg, en gera skal hann ráðherra jafnskjótt kunnar ráðstafanir sínar.
Ég er undrandi á því, að í sóttvarnalögum skuli hvergi minnst á tengsl við almannavarnir og ríkislögreglustjóra, því að án atbeina hans og samvinnu við almannavarnakerfið sýnist óhugsandi að ná ýmsum markmiðum, sem að er stefnt með heimildum til aðgerða í sóttvarnalögum.
Ég tek þetta dæmi hér til að árétta þá skoðun, að árangur næst ekki í almannavörnum nema með samvinnu margra ólíkra aðila, sem allir vinna að því marki að skapa borgurunum sem mest öryggi. Almannavarnalöggjöfin er rammi utan um slíkt starf og skipulag.
Þeir, sem stjórna almannavörnum, hafa þekkingu og þjálfun til að hrinda flóknum áætlunum í framkvæmd. Þeir ráða hins vegar ekki endilega yfir þeirri sérþekkingu, sem kallar á, að gripið sé til aðgerða innan ramma þessara áætlana. Í því efni verða þeir að treysta á greiningu og áhættumat sérfróða aðila.
Við endurskoðun almannavarnalaga tel ég nauðsynlegt að hafa þessa verkaskiptingu að leiðarljósi. Það er milli þeirra annars vegar, sem gera almannavarnaáætlanir og hrinda þeim í framkvæmd, og hinna hins vegar, sem leggja mat á hættu og gera tillögu um, að áætlanir vegna sérgreindrar hættu séu gerðar eða virkjaðar.
Í fyrri hópnum er ríkislögreglustjóri, almannavarnalið, lögreglustjórar og almannavarnanefndir sveitarfélaga. Í seinni hópnum eru sérfræðingar í hvers kyns stofnunum, rannsóknasetrum og háskólum.
Samkvæmt almannavarnalögum starfar sérstakt almannavarnaráð til ráðgjafar fyrir ríkisstjórnina um almannavarnir. Auk þess skal ráðið starfa með ríkislögreglustjóra, þegar almannavarnaástand skapast. Af skipan ráðsins má sjá, hverja löggjafinn telur mestu skipta að virkja, þegar þetta ástand skapast, því að þar sitja forstjóri landhelgisgæslunnar, landlæknir, ríkislögreglustjóri, forstjóri Póst- og fjarskiptastofnunar, forstjóri Landssíma Íslands, vegamálastjóri, veðurstofustjóri, flugmálastjóri, framkvæmdastjóri Rauða kross Íslands, formaður Slysavarnafélagsins Landsbjörg og formaður Sambands íslenskra sveitarfélaga. Ráðherra skipar án tilnefningar óháðan formann ráðsins, eins og það er orðað í lögunum.
Þessi skipan á almannavarnaráði er rökrétt og byggist á því, að þar séu til trausts og halds forstöðumenn opinberra stofnana og björgunarliða, sem mest reynir á við framkvæmd viðbragðsáætlana. Þeir komi að borði ráðsins með sérþekkingu og styrk öflugra stofnana og samtaka að baki.
Almannavarnaráð getur lagt til að metnar séu líkur á hættu. Meginhlutverk almannavarnaráðs er þó að samræma aðgerðir ólíkra aðila við úrlausn verkefna. Það er ekki vettvangur sérfræðinga, þar sem hætta er greind eða lagt mat á hana – ráðgjöf um það kemur frá þeim, sem hafa staðarþekkingu eða annast vöktun og rannsóknir.
Hlutverk almannavarnanefnda í einstökum sveitarfélögum er sambærilegt. Þær gegna sama hlutverki á sínum stað og almannavarnaráð fyrir landið allt. Áhættumat og greining er í höndum sérfræðinga en sé lýst almannavarnaástandi koma almannavarnanefndir að því að vinna að framkvæmd almannavarnaaðgerða á ábyrgð lögreglustjóra.
Nýlegt dæmi skýrir hvernig staðið er að málum. Almannavarnanefnd í Rangárvallasýslu telur ástæðu til að rannsaka, hvað kynni að gerast, ef gos yrði í vesturhluta Mýrdalsjökuls. Vísbendingar séu um að líkur á slíku gosi hafi aukist og einnig um að flóð vegna þess kunni að valda tjóni á stóru svæði. Tilmæli um rannsókn á þessu berast til dóms- og kirkjumálaráðherra.
Ráðherrann fer með málið fyrir ríkisstjórn og kynnir, að það muni kosta um 20 milljónir króna að efna til nauðsynlegra jarðfræði- og flóðbylgjurannsókna til að leggja mat á þessa hættu. Ríkisstjórnin samþykkir tillögu um aukafjárveitingu.
Um það bil ári síðar liggur niðurstaða vísindamanna fyrir og með hermun er sýnt, hve stórt landsvæði kunni að fara undir vatn. Almannavarnanefndin í samvinnu við ríkislögreglustjóra telur, að það kosti 44 milljónir króna að gera viðbragðs- og rýmingaráætlun. Ráðherrann fer enn á ný með málið fyrir ríkisstjórn, sem samþykkir tillögu um fjárveitingu. Efnt er til kynningarfunda meðal heimafólks og ráðist í gerð nauðsynlegra áætlana.
Almannavarnaráð fylgist með málinu. Áætlanir eru unnar af almannavarnadeild ríkislögreglustjóra í samvinnu við heimamenn, stofnanir og sérfróða aðila. Komi að því að þurfi að framkvæma þær, reynir á alla þætti, sem tengjast innan ráðsins.
Þetta er rökrétt skipulag, sem byggist á eðlilegri verkaskiptingu. Löggjöf um almannavarnir þarf að endurspegla hana og tryggja, að ávallt sé unnt að leita bestu ráðgjafar og beita bestu úrræðum á hættustundu.
Markmiðið er ekki að breyta almannavarnaráði í ráð sérfræðinga um þá hættu, sem að steðjar, heldur að tryggja, að þar sitji þeir, sem viti, hvernig best er að bregðast við á hættutímum.
Góðir áheyrendur!
Margt hefur breyst á þeim 40 árum, sem liðin eru frá því að fyrstu lögin voru sett um almannavarnir, þótt enn sé í meginatriðum byggt á þeim og þau hafi staðist vel tímans tönn.
Ein mesta breytingin felst í hinni öflugu björgunarmiðstöð, sem komið hefur verið á laggirnar í Skógarhlíð í Reykjavík með varastöð á Akureyri. Þar er í senn að finna stöð til samhæfingar á aðgerðum og stjórnstöð til að takast á við einstök atvik. Ný lög þurfa að endurspegla mikilvægi þessarar stöðvar og festa kjarna hennar í sessi án þess að draga úr nauðsynlegum sveigjanleika í viðbrögðum.
Neyðarnúmerið 112 er lykill að öryggi og löggjöfin um neyðarsímsvörun þarf að haldast í hendur við löggjöf um almannavarnir. - Ábyrgð á sviði almannavarna, leitar og björgunar þarf að vera skýr og einnig, hvernig skrefið er stigið inn í almannavarnástand með nauðsynlegum viðvörunum til almennings og útkalli á björgunarsveitum og hjúkrunarliði.
Lög og reglur um þetta eiga að vera einföld og gagnsæ. Markmiðið er, að allir þræðir liggi saman í einn punkt, svo að unnt sé að bregðast við á skjótan og markvissan hátt til bjargar mannslífum.
Ég býð ykkur enn á ný velkomin til þessa málþings og þakka þeim, sem hafa búið sig undir að flytja okkur fróðleik og skoðanir um þetta mikilvæga efni.