Mannréttindasáttmáli Evrópu, 50 ára.
Málþing Lögfræðingafélags Íslands og Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands,26. september, 2003.
It is a great pleasure and honour to welcome Mr. Luzius Wildhaber, the President of the European Court of Human Rights, here in Iceland. The Honourable Judge is the first President of the Court to visit Iceland in his official capacity.
We recognize the importance of the Court for all Europeans and know it has a special role to play for those nations who have become members of the Council of Europe since the collapse of the communist system.
It will be interesting to here your views, Mr. President, on the obligations of the member States in the Convention System. All states will certainly treat these obligations with the respect they deserve.
Góðir áheyrendur!
Við komum hér saman til að ræða mannréttindasáttmála Evrópu og áhrif hans á íslenskan rétt. Er fagnaðarefni, að Lögfræðingafélag Íslands og Mannréttindastofnun Háskóla Íslands skuli hafa boðað til þessa málþings í tilefni af því, að hinn 3. september síðastliðinn voru 50 ár liðin frá gildistöku mannréttindasáttmálans. Vil ég í upphafi máls míns óska fundarboðendum til hamingju með framtakið og hve vel hefur til tekist við val á fyrirlesurum. Er ég ekki í nokkrum vafa um, að efni héðan af málþinginu mun nýtast vel til aukins skilnings á gildi og túlkun sáttmálans.
Þegar Íslendingar fullgiltu mannréttindasáttmálann, voru ekki gerðar neinar breytingar á íslenskum lögum. Bjarni Benediktsson, þáverandi dómsmálaráðherra, lét þau orð falla í þingumræðum um fullgildinguna haustið 1951, að réttindin í sáttmálanum væru í öllu því sem nokkru máli skipti þá þegar veitt borgurunum berum orðum í íslenskri löggjöf og að nokkru leyti í stjórnarskránni. Þessi ummæli sýna ótvírætt, að ekki var talið, að með sáttmálanum væri verið að veita Íslendingum ný réttindi heldur staðfesta með alþjóðasamningi þau, sem þeir þegar nutu.
Var þannig frá upphafi talið, að íslensk löggjöf samræmdist í hvívetna ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu. Fullgilding hans leiddi til þjóðréttarlegrar skuldbindingar á réttindum, sem þegar voru talin vera fyrir hendi. Er þessi skoðun í samræmi við almennt viðhorf Íslendinga á 19. og 20. öld. Þeir töldu lýðréttindin, sem þá voru að ryðja sér rúms, í raun sama eðlis og réttur Íslendinga á þjóðveldisöld til að leysa mál í krafti laga og réttar með virðingu fyrir einstaklingnum og án framkvæmdavalds, sem deildi og drottnaði.
Sumarið 1992 var á hinn bóginn svo komið, eftir að íslenska ríkið tapaði máli Þorgeirs Þorgeirsonar rithöfundar fyrir mannréttindadómstólnum, að Þorsteinn Pálsson dómsmálaráðherra ákvað að skipa nefnd undir formennsku Ragnhildar Helgadóttur, fyrrverandi ráðherra, til að huga að kostum og göllum þess að lögfesta mannréttindasáttmálann hér á landi. Nefndin lagði til að mannréttindasáttmáli Evrópu yrði lögtekinn, lögfesting sáttmálans yrði til að auka réttaröryggi og gekk hún eftir árið 1994.
Í áliti sínu tók nefndin afstöðu til þess, hver staða mannréttindasáttmálans ætti að vera gagnvart annarri löggjöf ríkisins. Unnt væri að gera ákvæði hans að hluta af stjórnarskránni eða jafnsett henni eða stjórnlögum ríkisins, þannig að almenn lög, jafnt yngri sem eldri, yrðu að víkja fyrir þeim. Lögfesting gæti einnig orðið með þeim hætti, að ákvæði sáttmálans yrðu gerð að almennum lögum. Ósamþýðanleg eldri lög yrðu þá að meginreglu að víkja fyrir ákvæðum sáttmálans eftir almennum lögskýringarreglum, en lagagildi sáttmálans stæði hins vegar ekki í vegi fyrir því, að yngri lög yrðu sett í andstöðu við hann.
Nefndin vildi ekki veita reglum sáttmálans stöðu stjórnskipunarlaga, þótt hún segði það vel geta verið æskilega þróun, þegar til lengri tíma væri litið. Hún taldi þó ekki hægt að gefa sér, að yngri lög gætu vikið ákvæðum mannréttindasáttmálans til hliðar, þótt frumvarpið um lögfestingu hans yrði samþykkt.
Er forvitnilegt að rifja um þessar vangaveltur okkar, sem sátum í nefndinni, í ljósi viðfangsefnis málþingsins. Á milli línanna skín sú hugsun nefndarinnar, að mannréttindasáttmálinn hafi þrátt fyrir allt nokkra sérstöðu til áhrifa á íslenskan rétt, þótt hann hafi formlega stöðu almennrar löggjafar. Nefndin sló þó varnagla, því að skýrt er tekið fram í annarri grein laganna um lögleiðingu sáttmálans, að úrlausnir mannréttindanefndarinnar, mannréttindadómstólsins og ráðherranefndar Evrópuráðsins séu ekki bindandi að íslenskum landsrétti. Er rétt að árétta, að þessari lagagrein er auðvitað ekki fremur en öðrum ætluð þau örlög að verða orðin tóm eða kafna í skýringum til að gera hana að engu.
Spurningar hafa vaknað um þá skoðun nefndarinnar, að ósamþýðanleg eldri lög víki fyrir ákvæðum sáttmálans. Ármann Snævarr, prófessor og fyrrverandi hæstaréttardómari, hefur minnt á í afmælisriti til heiðurs Gauki Jörundssyni, dómara Íslands í mannréttindadómstólnum, að gæta verði þess að lögin frá 1994 séu almenn lög og það sé sérstakt skoðunarefni, hvort þau geti rýmt út sérhæfðum eldri lagaákvæðum. Gildi um þetta almennar lögskýringarreglur og viðhorf.
Texta íslensku laganna á að túlka samkvæmt slíkum almennum reglum en innan mannréttindadómstólsins láta menn ekki við það eitt sitja að dæma eftir orðum mannréttindasáttmálans heldur taka, eins og við vitum, sér jafnframt fyrir hendur að skýra og geta sér til um, hvernig þessum orðum yrði hagað við núverandi aðstæður, og túlka síðan ákvæði sáttmálans í samræmi við það. Er þetta gjarnan gert á þeirri forsendu, að sáttmálinn sé það, sem menn kalla „lifandi texti.“
Sterk og góð rök eru að sjálfsögðu fyrir því, að gildi mannréttindasáttmálans samkvæmt lögum nr. 62/1994 geti aldrei orðið meira en gildi þeirra laga. Löggjafinn sem sat á árinu 1994 geti ekki bundið hendur löggjafans, sem situr árið 2003, og allt tal um, að mannréttindasáttmálinn hafi nokkurs konar „stjórnarskrárígildi“ sé einungis lögfræðileg óskhyggja þeirra, sem láti berast með tískustraumum, jafnvel frá Strassborg . Hugleiðingar í nefndaráliti breyti engu um þetta, enda hafi löggjafinn á hverjum tíma ekki vald til að binda hendur síðari löggjafa og geti ekki veitt sjálfum sér slíkt vald í krafti álits nefndar, þótt skipuð sé hinu besta fólki. Þá hafi dómstólar hvorki umboð né vald til að hefja þessi almennu lög á æðri stall.
Um leið og þessi rök eru áréttuð, er gjarnan einnig vakin athygli á því, að dómarar í mannréttindadómstólnum geti ekki túlkað mannréttindasáttmálann eftir því, sem þeir meta vindáttina hverju sinni, og borið fyrir sig, „lifandi“ eðli sáttmálans. Fulltrúar fullvalda ríkja hafi ritað undir sáttmálann á sínum tíma og skuldbundið þar með ríkin til að virða að þjóðarétti þann texta, sem í sáttmálanum er að finna. Þess vegna sé full ástæða til að spyrja: Nær hin þjóðréttarlega skuldbinding til annars en þessa texta? Eða er textinn aðeins leir, sem dómarar geta hnoðað að eigin vild, og skapað ríkjum þannig nýjar þjóðréttarlegar skyldur?
Góðir áheyrendur!
Spurningarnar eru þannig margar, sem vakna, þegar rætt um áhrif mannréttindasáttmálans frá lögfræðilegum sjónarhóli. Í þeim umræðum efumst við ekki um gildi þess að semja um vernd mannréttinda eins og gert er í mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem í meginatriðum er litið til frelsisréttinda einstaklinga til að haga lífi sínu, skoðunum og athöfnum að eigin vild, án þess að eiga á hættu afskipti eðs íhlutun ríkisins. Hinu má velta fyrir sér, hvort um of sé þrengt að svigrúmi þjóðríkisins með lögskýringum á alþjóðasamningum, lögskýringum, sem standast ef til vill ekki fyllilega, þegar betur er að gáð, svo að enn sé vitnað til varnaðarorða prófessors Ármanns Snævars.
Evrópuráðið var stofnað til að berjast fyrir lýðræðislegum stjórnarháttum undir lok fimmta áratugarins, þegar frjáls ríki og frjálsar þjóðir álfunnar töldu brýnt að árétta samstöðu sína andspænis einræði og kúgunarstefnu Sovétvaldsins, sem braut hvert þjóðríkið eftir annað undir sitt ok. Evrópuráðinu var síður en svo ætlað að verða yfirþjóðleg stofnun heldur var tilgangur þess að auka svigrúm frjálsra ríkja og borgara þeirra til orða og athafna.
Eftir hrun hins kommúníska stjórnkerfis var það gæðastimpill á stjórnarhætti í fyrrverandi leppríkjum Moskvuvaldsins, að þau fengu aðild að Evrópuráðinu.
Það er síður en svo í anda Evrópuráðsins að þrengja að þjóðríkinu eða valdi réttkjörinna stjórnvalda þar til að taka ákvarðanir um innri málefni sín.
Þessar pólitísku staðreyndir verður að hafa í huga um leið og lögfræðingar ræða áhrif mannréttindasáttmálans á íslenskan rétt. Að þrengja að þjóðríkinu er ekki í anda Evrópuráðsins, þótt almenn samstaða sé um, að til að gæta mannréttinda beri að heimila vissa, samningsbundna íhlutun í viðkvæm innri mál sérhvers aðildarríkis.
Um leið og ég ítreka heillaóskir mínar vegna þessa glæsilega málþings vil ég ljúka máli mínu með að árétta gildi þjóðríkisins á tímum hnattvæðingar. Ekkert segir okkur, að veröldin verði betri með því að steypa alla í sama mót – hitt er á hinn bóginn nauðsynlegt nú eins og fyrir fimmtíu árum, að frjálshuga menn og þjóðir taki höndum saman um að tryggja mannréttindi og leggi nokkuð á sig í því skyni.