Þingræðisleg stjórnarmyndun og Samfylkingarátök
Vettvangur í Morgunblaðinu, 17. maí, 2003.
Þegar Páll Pétursson félagsmálaráðherra var á dögunum spurður um viðbrögð við skýrslu ríkisendurskoðunar um málefni Sólheima í Grímsnesi, komst hann þannig að orði, að hann ætlaði ekki að leggja á ráðin um framtíðina, enda sæti hann í „starfsstjórn.“ Hér fór ráðherrann fráfarandi ekki með rétt mál. Ríkisstjórn Davíðs Oddssonar, sem nú situr, er ekki starfsstjórn. Hún hefur ekki beðist lausnar vegna skorts á pólitísku umboði. Starfsstjórn kemur til sögunnar, þegar regluleg ríkisstjórn hefur sagt af sér og bíður þess, að mynduð verði ný ríkisstjórn, sem hefur ótvírætt umboð frá alþingi.
Hefðu stjórnarflokkarnir misst meirihluta sinn á þingi, hefði Davíð Oddsson orðið að biðjast lausnar fyrir sig og ráðuneyti sitt og kynna forseta Íslands þá ákvörðun. Er þá föst venja, að forseti fallist á lausnarbeiðnina en biðji stjórnina jafnframt að gegna störfum, þar til ný stjórn hefur verið mynduð.
Úrslit kosninganna knúðu Davíð ekki til þess að biðjast lausnar. Strax og þau lágu fyrir tilkynntu þeir Davíð og Halldór Ásgrímsson, að þeir ætluðu að ræða saman til að fullvissa sig um, hvort samstarf Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks um landstjórnina gæti ekki haldið áfram þriðja kjörtímabilið.
Mánudaginn 12. maí komu þingflokkar sjálfstæðismanna og framsóknarmanna saman til funda og veittu formönnum sínum formlegt umboð til að semja um framhald á stjórnarsamstarfinu. Þar með var staðfest, að meirihluti þingmanna stæði að baki þessum samningaviðræðum.
Ríkisstjórn flokkanna situr áfram, þar til þeir hafa samið um myndun nýrrar ríkisstjórnar, eða upp úr slitnar. Ríkisstjórnin hefur sambærilegt umboð til að leggja á ráðin og taka ákvarðanir um framtíðina og hún hafði fyrir kosningar. Hitt er svo annað mál, að fræðilegar athuganir sýna, að munur á reglulegri ríkisstjórn og starfsstjórn er í raun enginn, þegar litið er til verka þeirra.
***
Í krafti þess, sem hér hefur sagt, var rétt mat hjá Davíð Oddssyni, að hann þyrfti ekki að „raska ró“ forseta Íslands, þegar kosningaúrslitin lágu fyrir. Raunar er það svo síðan Davíð Oddsson settist í stól forsætisráðherra fyrir 12 árum, að hann hefur aldrei þurft að skila forseta umboðinu, sem hann fékk þá til að hafa stjórnarforystu. Er einsdæmi í íslenskri stjórnmálasögu, að sami maður hafi notið slíks trausts af hálfu kjósenda og meirihluta alþingis.
Ólafur Ragnar Grímsson var kjörinn forseti árið 1996 og situr nú í annað sinn á Bessastöðum, þegar gengið er til alþingiskosninga. Hann hefur einn forseta lýðveldisins aldrei komið að því að veita umboð til stjórnarmyndunar. Enginn veit því, hvaða aðferðum hann mundi beita, ef til þess kæmi, að hann þyrfti að sinna þessu lykilhlutverki forseta í stjórnarkreppu. Þegar litið er til forvera Ólafs Ragnars á forsetastóli, má greina, að hver þeirra hefur haft sinn hátt á framgöngu við myndun stjórnar.
Starfsaðferðir forseta við stjórnarmyndanir hafa verið breytilegar og um þær gilda engar settar reglur. Forseta er hins vegar skylt að fara að einni meginreglu, þingræðisreglunni, það er að meirihluti alþingis ræður því í raun, hverjir eru ráðherrar. Ríkisstjórn verður að beygja sig fyrir vantrausti þjóðþingsins.
Þingræðisreglan er ekki lögfest berum orðum í stjórnarskránni, en í 1. grein hennar segir, að Ísland sé lýðveldi með þingbundinni stjórn. Reglan styðst á hinn bóginn við fasta venju hér á landi, frá því að Hannes Hafstein varð fyrsti íslenski ráðherrann árið 1904 með heimastjórninni.
Verður aldarafmæli þingræðisreglunnar fagnað á næsta ári samtímis því, sem minnst verður 100 ára afmælis stjórnarráðsins. Er tilefni til að rita sögu þingræðis á Íslandi vegna þessara tímamóta. Ríkisstjórnin ákvað á sínum tíma, að framhald á sögu stjórnarráðsins skyldi skráð vegna afmælisins. Er stjórnarráðssagan væntanleg á afmælisdegi heimastjórnarinnar 1. febrúar, 2004. Nýkjörið alþingi ætti að minnast þessa viðburðar í stjórnskipunar- og stjórnmálasögu þjóðarinnar með því að beita sér fyrir rannsóknum á þingræðinu og að saga þess verði skrifuð.
Þar sem inntak þingræðisreglunnar mótast af venjum og hefðum, er mikilvægt að eiga greinargóða úttekt á því, hvernig staðið hefur verið að framkvæmd hennar í áranna rás. Svör við mikilvægum spurningum um það, hvernig reglunni hefur verið beitt, gætu skipt miklu á úrslitastundu í stjórnmálalífi þjóðarinnar. Þau yrðu til þess fallin að auðvelda úrlausn viðkvæmra álitaefna við æðstu stjórn ríkisins.
***
Hér er þess ekki krafist eins og sums staðar er gert, að ný ríkisstjórn afli sér trautsyfirlýsingar alþingis. Sé ríkisstjórn hins vegar skipuð andstætt vilja meirihluta alþingis, er brotið gegn þingræðisreglunni, nema þrautreynt sé, að enginn þingmeirihluti sé fyrir hendi til stjórnarmyndunar.
Ríkisstjórnir Davíðs Oddssonar hafa ávallt stuðst við ríflegan meirihluta á alþingi. Hefur aldrei komið til stjórnarkreppu síðan hann tók við formennsku í Sjálfstæðisflokknum á árinu 1991 og fékk umboðið til stjórnarmyndunar eftir alþingiskosningarnar 20. apríl það ár, en fyrsta ríkisstjórn hans var skipuð hinn 30. apríl 1991.
Að baki fyrstu stjórn Davíðs voru 26 þingmenn Sjálfstæðisflokks og 10 þingmenn Alþýðuflokks, eða alls 36 þingmenn. Í kosningunum 8. apríl 1995 fékk Sjálfstæðisflokkurinn 25 þingmenn og Alþýðuflokkurinn 7, þannig að samtals höfðu flokkarnir 32 þingmenn og þar með einn þingmann umfram stjórnarandstöðuna. Þetta taldi Davíð Oddsson of þrönga stöðu og sjálfstæðismenn gengu til samstarfs við Framsóknarflokkinn, sem hafði 15 þingmenn, og voru því 40 þingmenn á bakvið þá stjórn, sem mynduð var 23. apríl 1995. Samstarf flokkanna hélt áfram eftir kosningarnar 8. maí 1999 en þá hlaut Sjálfstæðisflokkur 26 þingmenn og framsókn 12 eða samtals 38 á bakvið þá stjórn, sem var mynduð 28. maí 1999. Í kosningunum á dögunum fékk Sjálfstæðisflokkur 22 þingmenn og framsókn 12 eða samtals 34.
Í engu eldri tilvika átti annar flokkur en Sjálfstæðisflokkurinn kost á að mynda tveggja flokka stjórn. Eftir kosningarnar nú er staðan hins vegar sú, að Samfylkingin fékk 20 þingmenn kjörna, og getur hún því myndað stjórn með 12 þingmönnum Framsóknarflokksins, það er með 32 þingmenn að baki, sem talið var of tæpt árið 1995, þegar sjálfstæðismenn sneru sér frá Alþýðuflokknum að Framsóknarflokknum. Þá geta Sjálfstæðisflokkur og Samfylking að sjálfsögðu myndað tveggja flokka stjórn með 42 þingmenn að baki sér.
Þegar kemur að vangaveltum og viðræðum stjórnmálamanna að loknum kosningum og mati á þeim kostum, sem þá eru fyrir hendi, leiðir þringræðisreglan til þess, að fjöldi þingmanna ræður úrslitum. Fyrir kosningar lá í loftinu, að fengju stjórnarandstöðuflokkarnir þrír, Samfylking, frjálslyndir og vinstri/grænir 32 eða fleiri þingmenn kjörna myndu þeir leita samstarfs um ríkisstjórn. Þetta markmið náðist ekki og viðleitni eftir kosningar, eins og tilboð Össurar Skarphéðinssonar til Halldórs Ásgrímssonar í síma á sunnudag, um að Halldór gæti orðið forsætisráðherra í stjórn með Samfylkingunni, hefur ekki borið árangur.
Með tilboði sínu fetar Össur að nokkru í fótspor Ólafs Ragnars Grímssonar, þáverandi formanns Alþýðubandalagsins, sem bauð Jóni Baldvini Hannbalssyni forsætisráðherrastólinn eftir kosningarnar vorið 1991 í von um að lokka hann frá samstarfi við Sjálfstæðisflokkinn. Þá sýndu þeir Davíð og Jón Baldvin þau tilþrif að fara út í Viðey og mynda stjórn, enda hefur fyrsta ríkisstjórn Davíðs af sumum verið nefnd Viðeyjarstjórnin.
***
Á meðan forystumenn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks leggja á ráðin um nýja ríkisstjórn í umboði þingflokka sinna, eru hjaðningavíg innan Samfylkingarinnar, stærsta stjórnarandstöðuflokksins. Flokkurinn gekk til kosninga undir þeim skrýtnu formerkjum, að Ingibjörg Sólrún Gísladóttir væri forsætisráðherraefni hans og talsmaður. Er eindsæmi, að öðrum en formanni flokks sé att fram á þennan hátt í kosningarbaráttu.
Úrslit kosninganna urðu þau, að forsætisráðherraefnið komst ekki á þing og enginn áhugi virðist á stjórnarmyndunarviðræðum við Samfylkinguna. Við þessar aðstæður vill Össur Skarphéðinsson snúa klukkunni til baka, að horfið sé til ástandsins fyrir tilkomu forsætisráðherraefnisins við mat á stöðu flokksins. Hann hafi náð fylgi hans upp í 32% og reist flokkinn á fæturna. Þegar litið sé fram á veg, eigi hann einnig skilið að verða endurkjörinn formaður flokksins næsta haust, raunar eigi hann stuðning forsætisráðherraefnisins vísan í því efni, eins og fram hafi komið í janúar.
Össur Skarphéðinsson hefur ekki fyrr sleppt orðinu um þetta mat sitt á stöðunni í eigin flokki en allt fer þar á annan endann. Vonsviknir samfylkingarmenn segja, að með þessu hafi formaðurinn aðeins verið að setja salt í sár kosningaúrslitanna og honum beri að víkja, helst tafarlaust, fyrir Ingibjörgu Sólrúnu. Sjálf talar hún á sama tvíræða hátt um málið og þegar hún gekk á bak þeirra orða sinna frá því fyrir ári, að sitja sem borgarstjóri í Reykjavík fyrir R-listann til ársins 2006.