Grunnskólinn í góðum höndum
Grunnskólinn í góðum höndum
Grein í tímaritið Sveitarstjórnarmál 13 júlí 1996
Umræður um aukið hlutverk sveitarfélaga og dreifingu valds hafa verið miklar á undanförnum árum og áratugum. Jafnhliða því hefur verið lögð áhersla á, að sveitarfélögin tækju höndum saman og styrktu innviði sína með samruna. Raunar fellur þetta tvennt saman, aukin og ábyrgðarmikil verkefni knýja á um sterka stjórn og traust bakland, svo að gripið sé til tískuorðs. Með þetta í huga má færa sterk rök fyrir því, að ekkert verkefni sé betur til þess fallið að ná þessum markmiðum en flutningur grunnskólans til sveitarfélaganna.
Lítum á nokkrar tölur til stuðnings þessari staðhæfingu. Við flutning grunnskólans eru kennarar við hann 3040 í 2635 stöðugildum og leiðbeinendur 509 í 324 stöðugildum eða samtals 3549 starfsmenn við kennslu. Annað starfsfólk við grunnskólann er um 100, þannig að alls flytjast 3650 til 3700 starfsmenn frá ríki til sveitarfélaganna við flutninginn.
Skólaárið 1995/96 voru nemendur í grunnskólum landsins um 42.200.
Þegar litið er til fjármuna, kemur í ljós, að verkefni, sem metin eru á rúma sex milljarða eða samtals 6.227.250 þús. króna, færast frá ríki til sveitarfélaga.
Áætlað er, að húsnæði, sem sveitarfélög geta eignast að fullu með flutningnum, sé á bilinu 320-360 þúsund fermetrar að stærð og brunabótamat eignarhluta ríkisins í því sé um 15-17 milljarðar króna.
Þessar tölur segja meira en flest annað um umfang þeirra verkefna, sem flytjast nú úr verkahring ríkisins til sveitarfélaganna. Er óhætt að fullyrða, að aldrei fyrr hafi svipað skref verið stigið í þessu efni. Hefur þó ekki verið lagt mat á þá faglegu ábyrgð, sem lögð er á sveitarfélögin með þessari ráðstöfun.
Lokaáfangi skipulagður
Flutningur þessa mikla verkefnis hefur verið framkvæmdur í áföngum. Fyrir gildistöku laga nr. 87/1989 um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga var skipting verkefna grunnskólans á milli ríkis og sveitarfélaga með þeim hætti, að ríkið sá um allar launagreiðslur vegna kennslu, greiddi skólaakstur og rekstur mötuneyta að hluta og tók þátt í stofnkostnaði vegna grunnskólahúsnæðis miðað við ákveðin viðmiðunarmörk. Sveitarfélögin greiddu aftur á móti annan rekstrarkostnað grunnskólanna svo og þann kostnað, sem var umfram framlag ríkisins vegna grunnskólabygginga.
Lögin um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga nr. 87/1989, sem tóku gildi 1. janúar, fólu í sér að kostnaður vegna skólaaksturs og reksturs mötuneyta grunnskóla færðist yfir á sveitarfélögin ásamt öllum stofnkostnaði vegna grunnskólahúsnæðis. Jafnframt var reglum um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga breytt þannig að sveitarfélög fengu grunnskólaframlög vegna skólaaksturs barna úr dreifbýli og fámennari sveitarfélög fengu stofnkostnaðarframlög vegna grunnskólabygginga.
Með lögum um grunnskóla nr. 66/1995 var lögfest, að allur kostnaður grunnskóla skuli greiddur af sveitarfélögum. Í lögunum er gert ráð fyrir því, að allur launakostnaður vegna kennslu í grunnskólum flytjist frá ríki til sveitarfélaga ásamt rekstrarkostnaði ýmissa tengdra stofnana, eins og sérskóla ríkisins, sérdeilda og fræðsluskrifstofa.
Kjarni hinna nýju grunnskólalaga frá 1995 og lokaáfanga þessa mikla flutnings frá ríki til sveitarfélaga er því sú ákvörðun, að sveitarfélög taki alfarið við ráðningu kennara og skólastjórnenda og launagreiðslum til þeirra svo og að sérfræðiþjónusta, sem verið hefur í verkahring fræðsluskrifstofa, færist yfir til sveitarfélaga.
Gildistaka með skilyrðum
Þegar annað ráðuneyti Davíðs Oddssonar var myndað 23. apríl 1995 og ég tók við störfum menntamálaráðherra, voru tæpir tveir mánuðir liðnir frá því, að Alþingi hafði samþykkt ný grunnskólalög, sem mæltu fyrir um þennan flutning og að hann skyldi miðast við 1. ágúst 1996.
Grunnskólalögin voru samþykkt í febrúar 1995 á Alþingi á síðustu dögunum fyrir þingrof og kosningar og í skugga kennaraverkfalls. Í lokahrinuninni á Alþingi var bætt atriðum inn í gildistökuákvæði laganna.
Þessi skilyrði voru sett fyrir gildistökunni:
1. Breyting verði á lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins sem tryggi öllum þeim kennurum og skólastjórnendum við grunnskóla, sem rétt hafa átt til aðildar að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins, aðild að sjóðnum.
2. Lög um ráðningarréttindi kennara og skólastjórnenda við grunnskóla tryggi þeim efnislega óbreytt ráðningarréttindi hjá nýjum vinnuveitanda.
3. Breytingar verði á lögum um tekjustofna sveitarfélaga og lögum um skiptingu skatttekna milli ríkis og sveitarfélaga með tilliti til þeirra auknu verkefna er sveitarfélög taka að sér sankvæmt lögum þessum.
Lá ljóst fyrir, að Alþingi yrði að samþykkja þessar breytingar veturinn 1995 til 1996, til að lögin og flutningurinn kæmu til framkvæmda 1. ágúst 1996. Þess vegna var það frumskylda menntamálaráðherra í nýrri ríkisstjórn að kosningum loknum að fullnægja þessum skilyrðum og sjá til þess, að Alþingi fjallaði um nauðsynlegar lagabreytingar í samræmi við þau.
Nauðsynlegt var að standa þannig að málum, að fullur trúnaður og traust skapaðist á milli þeirra þriggja aðila, sem að málinu kæmu, sveitarafélaga, kennara og ríkisins. Einnig yrði að halda þannig á málum, að fljótt skapaðist sannfæring fyrir því, að ferlið leiddi að lokum til yfirfærslunnar 1. ágúst 1996, þótt afgreiðsla mála á Alþingi kynni að dragast.
Ferli undir verkefnisstjórn
Hinn 16. maí 1995 kynnti ég ríkisstjórninni minnisblað um framkvæmd grunnskólalaganna. Þá hafði ég átt viðræður við fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga og fulltrúa kennarafélaganna. Byggðist minnisblaðið á hugmyndum, sem urðu til í þeim viðræðum um, að komið yrði á fót verkefnisstjórn og þremur sérnefndum til að fjalla um réttindamál kennara, kostnaðarskiptingu ríkis og sveitarfélaga og fagleg málefni, það er sérskóla og verkefni fræðsluskrifstofa.
Ríkisstjórnin féllst á tillögu mína og hinn 26. júní 1995 skipaði ég verkefnisstjórn. Hrólfur Kjartansson, deildarstjóri í menntamálaráðuneytinu, var formaður hennar. Vilhjálmur Þ Vilhjálmsson kom frá frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Eiríkur Jónsson frá Kennarasambandi Íslands, Steingrímur Ari Arason frá fjármálaráðuneyti og Húnbogi Þorsteinsson frá félagsmálaráðuneyti. Var þeim falið að hafa yfirumsjón með framkvæmd á flutningi grunnskólans, sjá um undirbúning nauðsynlegra stjórnvaldsaðgerða svo sem undirbúning lagabreytinga og setningu reglugerða og samræma vinnu sérnefndanna þriggja. Í þeim völdust til formennsku: Helgi Jónasson fræðslustjóri í nefndinni, sem fjallaði um fagleg málefni, Halldór Árnason, skrifstofustjóri í fjármálaráðuneytinu, í nefndinni, sem fjallaði um kostnaðarskiptinguna, og Guðmundur H. Guðmundsson, deildarstjóri í fjármálaráðuneytinu, í nefndinni, sem fjallaði um réttindamálin.
Réttindi og skyldur
Hinn 22. desember 1995 komst réttindanefndin að sameiginlegri niðurstöðu “nema blæbrigði verða greind um a. m. k. eitt atriði" eins og segir í skilabréfi nefndarmanna. Eftir að verkefnisstjórn hafði fjallað um skýrslu nefndarinnar og í samráði við hana fól ég Þórunni Guðmundsdóttur hrl. að vinna með nefndinni og í samvinnu við verkefnisstjórn að gerð lagafrumvarps á grundvelli nefndarálitsins.
Hinn 1. febrúar 1996 sendi verkefnisstjórn mér síðan bréf og tillögu að furmvarpi til laga um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda í grunnskólum, sem stjórnin hafði orðið ásátt um á fundi sínum þann sama dag. Var frumvarpið samþykkt í ríkisstjórn skömmu síðar og lagt fyrir Alþingi.
Meginefni frumvarpsins er, að réttindi kennara og skólastjórnenda grunnskólans skerðast ekkert við flutninginn. Var þetta margítrekað af mér í ræðu og riti næstu vikur, eftir að frumvarpið sá dagsins ljós og kom til umræðu á Alþingi. Þar var frumvarpið gert tortryggilegt vegna deilna um allt annað mál milli opinberra starfsmanna og ríkisstjórnarinnar, það er breytinga á almennu lögunum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna.
Sérstaklega var eftir því gengið við mig, að skýra, hvað fælist í þeim orðum í lok almenns inngangs í greinargerð frumvarpsins, þar sem vísað er til þess, að lögin um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954, væru þá í endurskoðun og hyggðist ríkisstjórnin leggja fram frumvarp til nýrra laga um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna á vorþingi 1996. Næði það frumvarp fram að ganga væri ríkisstjórnin reiðubúin að breyta lögum, sem kynnu að verða sett á grundvelli frumvarps þessa um réttindi og skyldur kennara og skólastjóra við grunnskóla, ef ósk kæmi fram um það frá sveitarfélögunum eða félögum kennara eða hvorum tveggja.
Var hvað eftir annað spurt, hvort í þessu fælist ekki brigð við kennara af hálfu ríkisvaldsins, sem myndi einhliða eða að ósk sveitarfélaga svipta þá réttindum. Ég kvað svo ekki vera eða mundu verða. Reyndin varð einnig sú. Ný lög um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna voru samþykkt á Alþingi, án þess að einu orði yrði breytt í frumvarpinu um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda í grunnskóla.
Í bréfi frá 21. mars 1996 frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, sem er undirritað af formanni þess og framkvæmdastjóra, kemur fram, að sambandið fallist á “að þegar samningsumboð við grunnskólakennara er komið til sveitarfélaganna, verði kennurum heimilt að segja upp kjarasamningum, verði gerðar breytingar með lögum, á réttindum þeirra og skyldum, í andstöðu við samtök kennara." Jafnframt segir í þessu bréfi, sem má rekja beint til fyrrnefndra orða í greinargerð með lagafrumvarpinu um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda við grunnskóla, að uppsögn samninga skuli þá miðast við gildistöku nýrra laga og að tilkynnig skuli hafa borist Sambandi íslenskra sveitarfélaga eigi síðar en einum mánuði eftir gildistöku nýrra laga og uppsagnarfrestur sé þrír mánuðir.
Er ljóst, að þetta bréf varð til þess að róa kennara á viðkvæmum tíma
Úrsögn úr verkefnisstjórn
Hinn 16. febrúar barst menntamálaráðuneytinu bréf eða yfirlýsing undirrtuð af formanni Kennarasambands Íslands og Hinu íslenska kennarafélagi. Fyrirsögn á þessu skjali er eftirfarandi: Yfirfærsla grunnskólans í uppnámi vegna alvarlegrar atlögu að réttindum opinberra starfsmanna. Þar mótmæla félögin frumvarpsdrögum um breytingar á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, um Lífeyrissjóð ríkisstarfsmanna og um samskiptareglur á vinnumarkaði.
Í lok skjalsins segir: “Kennarafélögin hafa því, að svo komnu máli, ákveðið að draga sig út úr öllu samstarfi um flutning grunnskólans til sveitarfélaga og lýsa fullri ábyrgð á hendur stjórnvöldum. Verði af flutningi við þessar kringumstæður er það í fullri andstöðu við kennarafélaögin sem líta svo á að þar með séu kjarasamningar lausir 1. ágúst næstkomandi."
Hinn 21. febrúar svaraði ég þessari yfirlýsingu og segir meðal annars í því bréfi: “Með hliðsjón af hinu góða samstarfi, sem tekist hefur milli menntamálaráðuneytis og fulltrúa kennarafélaganna vegna flutnings grunnskólans, er ástæða til að harma þessa ákvörðun kennarafélaganna. Af hálfu ráðuneytisins er ítrekaður margyfirlýstur vilji þess til samráðs og samstarfs við kennarafélögin um flutning grunnskólans og önnur málefni. Ráðuneytið mun áfram vinna í samræmi við ákvæði laga um grunnskóla."
Þarna kemur fram, að brotthvarf kennara úr verkefnisstjórn og öðrum nefndum, sem unnu að flutningi grunnskólans, myndi ekki leiða til stöðvunar á starfi annarra að málinu.
Almennar umræður um réttindamál ríkisstarfsmanna leiddu í ljós, að fulltrúar kennara lögðu höfuðáherslu á frumvarp til laga um lífeyrismál, þegar þeir ræddu um stöðu sína og brotthvarf úr samstarfi um flutning grunnskólans. Kom þetta meðal annars fram í máli Eiríks Jónssonar, formanns Kennarasambands Íslands, á fundi með ráðherrum skömmu eftir að kennarar slitu samstarfinu. Þegar frumvarpið um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda grunnskóla var til umræðu á Alþingi 14. mars 1996 lýsti Davíð Oddsson forsætisráðherra yfir því, að ríkisstjórnin myndi ekki reyna að þvinga fram, að frumvarp um lífeyrismálin yrði afgreitt á því þingi, sem þá sat, þess vegna ætti það ekki að vera þröskuldur í vegi þess, að grunnskólinn flyttist.
Hinn 18. mars samþykkti fulltrúaráð Kennarasambands Íslands ályktun í tilefni af þessari yfirlýsingu forsætisráðherra og samþykkti aðild fulltrúa sambandsins að vinnu við flutnings grunnskólans, enda yrðu aðilar sammála um forsendur, sem fundurinn ítrekaði. Var óskað eftir svörum ríkisstjórnarinnar og Sambands íslenskra sveitarafélaga um þessar forsendur. Svaraði sambandið með bréfi dagsettu 21. mars, sem vísað er til hér að fram. Forsætisráðherra svaraði fyrir hönd ríkisstjórnarinnar 26. mars.
Það svar dugði kennarasamtökunum þó ekki. Stjórnir þeirra komu hins vegar saman til fundar hinn 16. apríl 1996 og samþykktu þá, að fulltrúar kennara hæfu aftur vinnu í nefndum vegna flutnings grunnskólans. Sagði Eiríkur Jónsson, að á fundi í samráðsnefnd um endurskoðun laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins hefði verið staðfest, að nefndin myndi vinna að lífeyrismálum í samræmi við yfirlýsingar forsætisráðherra á fundi með fulltrúum verkalýðshreyfingarinnar 10. apríl.
Samkomulag um kostnaðarskiptingu
Á þeim tveimur mánuðum, sem kennarar voru utan samvinnunnar um flutning grunnskólans, unnu fulltrúar ríkis og sveitarfélaga hörðum höndum að því að ná samkomulagi um fjárhagslegu hlið málsins.
Kostnaðarnefndin skilaði mér tillögum sínum 13. febrúar 1996 urðu nefnarmenn sammála um mat á kostnaði vegna þeirra verkefna, sem færðust frá ríki til sveitarfélaga og flutning tekjustofna frá ríki til sveitarfélaga til að mæta þeim kostnaði. Fulltrúi sveitarfélaganna í nefndinni taldi þó, að annar kostnaður við framkvæmd grunnskólalaga mundi auka útgjöld þeirra frá því, sem nú væri, og þann kostnað yrði einnig að bæta sveitarfélögunum.
Til þess að komast að endanlegri niðurstöðu um kostnaðarþáttinn lagði verkefnisstjórn til við mig að tillögu fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga, að skipuð yrði sérstök samninganefnd með þremur fulltrúum ríkisins og þremur fulltrúum sveitarfélaganna. Komst nefndin að samkomulagi, sem var undirritað hinn 4. mars 1996.
Hinn 8. og 9. mars 1996 efndi Samband íslenskra sveitarfélaga til fulltrúaráðsfundar í Borgarnesi, þar sem þetta samkomulag var kynnt og samþykkt með þeim orðum, að með því væru “sveitarfélögunum tryggðar tekjur til að mæta kostnaði vegna yfirtöku grunnskólans með fullnægjandi hætti."
Vil ég fullyrða, að betur sé fjárhagslega búið að grunnskólanum samkvæmt þessu samkomulagi og við flutninginn en gert hefði verið við óbreytta stöðu hans hjá ríkinu.
Páll Pétursson félagsmálaráðherra flutti frumvarp á Alþingi um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, sem tók mið af þessu samkomulagi.
Lífeyrisréttindi
Til að fullnægja því skilyrði í gildistökuákvæði grunnskólalaganna, að Alþingi samþykkti breytingu á lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, sem tryggði öllum kennurum og skólastjórnendum við grunnskóla, sem rétt hafa átt til aðildar að sjóðnum aðild að honum, flutti Friðrik Sophusson fjármálaráðherra frumvarp um það efni á Alþingi.
Þar er mælt fyrir um það, að kennarar og skólastjórnendur greiði áfram iðgjald til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, eftir að rekstur grunnskólans flyst frá ríki til sveitarfélaga. Í meðförum þingsins var þannig um hnúta búið, að þetta nær einnig til þeirra starfsmanna skóla og fræðsluskrifstofa, sem verða starfsmenn sveitarfélaga og áttu aðild að sjóðnum 1. ágúst 1996.
Breyting á grunnskólalögum
Verkefnisstjórn samdi tillögur um breytingar á nýju grunnskólalögunum. Þær tóku annars vegar mið af samkomulagi ríkisins og sveitarfélaganna um kostnaðarskiptingu. Kennsludögum er fækkað úr 172 í 170 og lengdur er tíminn til að koma á einsetningu í grunnskólum auk þess sem bráðabirgðaákvæði um vikulegan kennslutíma er breytt. Breytingarnar varðandi einsetninguna eru forsendur þess, að hægt sé að dreifa um 7,6 milljarða króna uppbyggingu á aðstöðu vegna einsetningar á sjö ár í stað fimm.
Hins vegar lagði verkefnisstjórn fram tillögur um breytingar, sem eiga rætur að rekja til starfs hennar og mats manna þar á lögunum.
Í fyrsta lagi var gerð tillaga um, að Samband íslenskra sveitarfélaga færi með þau málefni, sem vörðuðu fleiri en eitt sveitarfélag, ef þeim væri ekki skipað með öðrum hætti í lögum, reglugerðum eða með samkomulagi aðila. Menntamálanefnd Alþingis breytti þessu ákvæði á þann veg, að Samband íslenskra sveitarfélaga fer ekki með þessi málefni heldur hefur frumkvæði að lausn málefna grunnskólans, sem varða fleiri en eitt sveitarfélag og ekki er skipað með öðrum hætti í lögum, reglugerðum eða með samkomulagi aðila. Jafnframt bætti menntamálanefnd inn ákvæði þess efnis, að endurskoða ber þessa skipan ekki síðar en 1. janúar 1999.
Með þessari skipan er sett öryggisnet varðandi viðkvæma málaflokka, sem ganga óhjákvæmilega þvert á sveitarfélögin, nefni ég þar sérstaklega sérkennslu, nýbúafræðslu og skólabúðir. Samkvæmt ákvæðinu vita menn, hvar unnt er að komast að lokaniðurstöðu um slík mál, ef ekki næst samkomulag annars staðar en á vettvangi Sambands íslenskra sveitarfélaga. Mér er ljóst, að hér kann að vera um viðkvæmt mál að ræða í augum ýmsra, þegar litið er til sjálfstæðis sveitarfélaga og spurninga um það, hvort einhver annar en þau sjálf, hvert og eitt, getið tekið á málum sem þessum. Alls ekki er verið að koma á nýju stjórnsýslustigi. Hitt er haft að leiðarljósi eins og ætíð hefur verið gert á þessu yfirfæsluferli að leita hagkvæmra og skynsamlegra lausna í góðri sátt viðræðuaðila.
Í öðru lagi mælti frumvarpið fyrir um breytingu á grunnskólalögunum, að sveitarfélag geti falið byggðasamlagi um rekstur grunnskóla þau réttindi og skyldur, sem á sveitarfélagi hvíla samkvæmt lögunum.
Í þriðja lagi mælti frumvarpið fyrir um, að eignarhlut ríkisins í skólahúsnæði skyldi afskrifa í 15 jöfnum áföngum og hann þannig yfirfærður til þeirra sveitarfélaga sem annast og kosta viðhald húsnæðisins.
Flutningur á verkefnum fræðsluskrifstofa
Nefnd um flutning á verkefnum fræðsluskrifstofa til sveitarfélaga skilaði tillögum sínum í október 1995. Á grundvelli starfs nefndarinnar hafa verið settar reglugerðir um sérkennslu og sérfræðiþjónustu. Með þessum reglugerðum er tryggt, að nemendur, sem standa höllum fæti og þurfa sérstakan stuðning í námi, njóta ekki minni þjónustu en verið hefur. Þá verður sérfræðiþjónusta, sem skólar hafa getað sótt til fræðsluskrifstofa, ekki minni en áður.
Raunar gera reglugerðirnar um sérkennslu og sérfræðiþjónustu meira en tryggja óbreytta þjónustu. Þær viðmiðunarreglur um útreikninga á fé til þessara þátta, sem reglugerðirnar festa, hækka í raun framlög til sérkennslu um allt að 18 milljónir króna og til sérfræðiþjónustu um allt að 35 milljónir króna.
Verkefnisstjórn lagði í janúar 1996 til að nefndinni um flutning á verkefnum fræðsluskrifstofa yrði falið að stofna vinnuhópa í hverju fræðsluumdæmi til að stuðla að snurðulausum flutningi verkefna til sveitarfélaga. Með þátttöku fræðslustjóra, landshlutasamtaka sveitarfélaga og svæðasambanda kennara og skólastjóra í þessum vinnuhópum gafst öllum, sem málið snerti beint, færi á að fylgjast með og hafa áhrif á, hvernig staðið yrði að verki.
Frá upphafi var ljóst, að sveitarfélögum var í sjálfsvald sett, hvernig þau stæðu að því að taka við verkefnum fræðsluskrifstofa. Grunnskólalögin hafa engin ákvæði um það efni og menntamálaráðuneytið hefur ekki gefið nein fyrirmæli um það. Er ljóst, að innan fræðsluumdæma fara menn mismunandi leiðir í þessu efni.
Verkefnisstjórn lýkur störfum
Hinn 26. apríl 1996, tíu mánuðum eftir að hún var skipuð, kom verkefnisstjórnin saman til síns 40. og síðasta formlega fundar. Var þá gengið frá bréfi hennar til mín þar sem segir meðal annars:
“Undirnefndir hafa skilað skýrslum og tillögum, nauðsynleg lagafrumvörp vegna flutningsins eru komin fram, reglugerðir sem snerta flutninginn beint eru ýmist frágengnar eða komnar til umsagnar, sveitarfélög hafa skipulagt sérfræðiþjónustu við grunnskóla og eru að ráða starfsfólk á skólamálaskrifstofur og ýmsum framkvæmdamálum varðandi flutninginn hefur verið komið í ákveðinn farveg.
Eitt þeirra verkefna sem verkefnisstjórn var falið var að fjalla um ágreiningsefni sem ekki næðist samkomulag um í undirhópum. Verkefnisstjórn telur sig hafa leyst úr öllum slíkum málum á viðunandi hátt....
Ljóst er að enn þarf að fylgja ýmsum málum eftir en verkefnisstjórn telur eðlilegt að það sé gert á þeim vettvangi sem eðli máls krefst hverju sinni. Þeir aðilar sem fulltrúa hafa átt í verkefnisstjórninni geta hver um sig átt frumvæði að frekara samstarfi og myndað nýjan samstarfsvettvang innbyrðis og við aðra ef þörf krefur.
Verkefnisstjórn lítur svo á að undirbúningur að flutningi grunnskólans sé kominn á það stig að ekki verði aftur snúið. Verkefnisstjórnin er sammála um að komið sé að þátttaskilum í vinnunni við flutning grunnskólans og telur því rétt að hún láti af störfum."
Raunar lá sú niðurstaða, sem lýst er í þessu bréf, fyrir 10. apríl eða í þann mund, sem kennarar ákváðu að ganga aftur til samstarfs á vettvangi verkefnisstjórnarinnar. Hún kom hins vegar saman að nýju með þátttöku fulltrúa kennara og ritar hann undir þetta bréf ásamt öðrum.
Með bréfi hinn 10. maí 1996 þakka ég verkefnisstjórn prýðileg störf hennar og vitna til orða minna í þingræðu hinn 2. maí, þar sem sagði:
“Ég vil leyfa mér að nota þetta tækifæri á Alþingi að þakka þessum mönnum í verkefnisstjórninni fyrir ákaflega vel unnin störf og ég tel að án þeirra framlags og án þeirrar miklu vinnu sem unnin hefur verið í verkefnisstjórninni hefði málið ekki komist á það stig sem það nú er og við stöndum frammi fyrir á Alþingi þegar öll frumvörp liggja fyrir og samkomulag hefur náðst um alla meginþætti málsins og lausn á öllum þeim atriðum sem upp hafa komið á þessu ferli sem við höfum unnið að frá því að frv. var samþykkt í febrúar á sl. ári."
Gekk það eftir, að Alþingi samþykkti öll lagafrumvörp, sem lúta að gildistöku grunnskólalaganna 1. ágúst 1996. Við meðferð málsins á Alþingi var mikils virði, að Ólafur G. Einarsson, forseti Alþingis, gjörþekkti það sem fyrrverandi menntamálaráðherra, en hann flutti grunnskólafrumvarpið á Alþingi. Hitt skipti ekki síður máli, að Sigríður Anna Þórðardóttir er formaður menntamálanefndar Alþingis, en hún var formaður nefndar um mótun menntastefnu, sem lagði til efniviðinn í grunnskólafrumvarpið í ráðherratíð Ólafs G. Einarssonar.
Kröpp sigling
Á þeirri ferð, sem hér er lýst, gaf stundum á bátinn. Í Morgunblaðinu birtist hinn 21. febrúar 1996 samantekt eftir Egil Ólafsson blaðamann um flutning grunnskólans til sveitarfélaganna. Þar segir svo meðal annars í inngangi:
“Hörð átök standa yfir um flutning grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga. Það ræðst um næstu mánaðamót hvort samkomulag næst við sveitarfélögin um skiptingu kostnaðar. Kennarar eru mjög óánægðir með hvernig stjórnvöld hafa haldið á málinu og hafa slitið samstarfi við þau um framkvæmdina... Talsverð óvissa ríkir nú um flutning grunnskólans frá ríkinu til sveitarfélaganna eftir að Kennarasamband Íslands sleit öllu samstarfi við stjórnvöld um málið..."
Ég svaraði þessum ummælum skömmu síðar í Morgunblaðinu og sagði:
“Þetta er ósanngjörn og raunar alröng mynd af stöðu þessa mikla, flókna og viðkvæma máls. Allir aðilar þess hafa viljað ná samkomulagi, sem miðar að því að grunnskólinn flytjist frá og með 1. ágúst 1996. Þeir hafa ekki verið í neinum átakaham. Kennarar ljúka almennt lofsorði á þá aðferð, sem beitt hefur verið í málinu og nægir í því efni að vísa til ummæla Eiríks Jónssonar í útvarpsviðtali sunnudaginn 25. febrúar. Óvissan hefur minnkað stig af stigi, enda er markvisst unnið að því að uppfylla skilyrðin fyrir gildistöku grunnskólalaganna."
Þessi orð byggðust á þeirri sannfæringu minni, að í raun vildu allir, sem að málinu koma, ná markmiðinu. Í fyrstu reyndi á það á vettvangi ríkisstjórnarinnar, þar sem aldrei var minnsta hik á neinum ráðherranna. Síðan í samstarfi allra, sem áttu beina aðild að málinu. Loks á Alþingi, þar sem þingmenn allra flokka sameinuðust um afgreiðslu nauðsynlegra lagafrumvarpa.
Hlutverk menntamálaráðuneytisins
Samkvæmt grunnskólalögunum skal menntamálaráðherra setja reglugerðir sem kveða nánar á um útfærslu á ýmsum ákvæðum laganna. Í menntamálaráðuneytinu hefur verið unnið að þessu verki. Öll reglugerðardrög voru kynnt verkefnisstjórn, áður en þau voru send til umsagnar ýmissa hagsmunaaðila.
Áður hef ég getið um reglugerðir um sérkennslu og sérfræðiþjónustu. Auk þeirra vil ég nefna eftirfarandi efnisþætti: Upplýsingaskyldu sveitarfélaga, lágmarksaðstöðu og búnað skólahúsnæðis, viðmiðunarstundaskrá, valgreinar, námsgögn, íslenskukennslu nýbúa, nemendaverndarráð, agamál, skoðun prófúrlausna, framkvæmd samræmdra prófa, námsmat í sérskólum og Þróunarsjóð. Um alla þessa þætti verða settar reglur eða reglugerðir. Vil ég sérstaklega geta þess varðandi framvæmd og fyrirkomulag samræmdra prófa, að þörf er á því að auka miðlun upplýsinga um niðurstöður prófanna. Taka flestar þessara reglugerða gildi 1. ágúst næstkomandi.
Vinna er hafin við endurskoðun aðalnámskrár. Hafa þrír embættismenn ráðuneytisins verið settir í verkefnisstjórn vegna þess og með þeim starfar verkefnaráðinn starfsmaður. Innan tíðar verður áætlun vegna þess mikla starfs kynnt nánar. Stefni ég að því, að verkinu ljúki á tveimur árum bæði fyrir grunnskóla og framhaldsskóla.
Þegar litið er á valdsvið menntamálaráðuneytisins eftir að grunnskólalögin koma að fullu til framkvæmda er ástæða til að vekja sérstaka athygli á 9. grein laganna, þar sem segir, að menntamálaráðherra fari með yfirstjórn málaflokksins og hafi eftirlit með því, að sveitarfélögin uppfylli þær skyldur, sem kveðið er á um í lögum, reglugerðum og aðalnámskrá. Ráðuneytið annast upplýsingaöflun um skólahald og skólastarf og er ráðherra skylt að gera Alþingi grein fyrir framkvæmd skólastarfs á þriggja ára fresti. Þá hefur menntamálaráðuneytið úrskurðarvald í einstökum málum, sem snerta skólahald og starf í grunnskólum.
Megintilgangur upplýsingaöflunar og eftirlits með skólahaldi er að fá fram vitneskju um það, hvort skólahald sé í samræmi við menntastefnu stjórnvalda. Fylgst verður með því, hvort og hvernig tekst að framfylgja ákvæðum laga og reglugerða. Í grunnskólalögunum er mælt fyrir um nýmæli í eftirliti, öflun og miðlun upplýsinga um skólastarf. Vinnureglur um þetta efni eru í mótun. Eftirlitið felst lögum samkvæmt í samræmdum prófum, úttektum á sjálfsmatsaðferðum skóla og reglubundnu mati á einstökum þáttum skólastarfs. Reglur um þetta verða ekki smíðaðar á skömmum tíma heldur þurfa þær að þróast og mótast.
Á vegum ráðuneytisins og ýmissa aðila, sem sinna skólarannsóknum, er nú unnið að því að þróa mat á skólastarfi, sem hentað geti hér á landi. Ýmsar leiðir hafa verið reyndar og verða efalaust reyndar á næstu misserum og árum. Matsaðferðir eru einnig háðar aðstæðum í viðkomandi skólum og því óvíst, hvort nokkurn tíma verði unnt að svara því með einhlítum hætti, hvernig menntamálaráðuneytið hagi úttekt sinni á sjálfsmatsaðferðum skóla. Sjálfsmat skólanna er hins vegar unnið innan þeirra sjálfra af starfsfólki þeirra. Skólanámskrá er mikilvægt tæki hvers skóla til að marka starfi sínu ramma. Hún er í raun andlit skólans.
Innan menntamálaráðuneytisins er nú að hefjast starf, sem lýtur að innra skipulagi ráðuneytisins sjálfs og breytingum þar vegna breyttra verkefna.
Betri skólar
Með því að fela sveitarfélögunum grunnskólann er þeim sýnt mikið traust. Fátt er þjóðinni dýrmætara en að vel sé hlúð að menntun og skólastarfi. Ég hef talið, að við værum að flytja fjöregg þjóðarinnar á milli stjórnsýslustiga.
Flutningur grunnskólans byggist á vilja til að dreifa valdi og stuðla að nokkurri samkeppni í þeirri vissu, að unnt sé að gera betur. Stjórn skólanna er færð nær borgurunum og til fulltrúa þeirra í sveitarstjórnum, foreldrar fá nýtt hlutverk og skólamenn aukið sjálfstæði til að taka ákvarðanir um stofnanir sínar. Jafnframt er lögð áhersla á að fylgjast með árangrinum með mati á prófum. Upplýsingamiðlun um skólastarf á að aukast. Samræmd próf og gæðastaðlar eru forsendur þess, að unnt sé að dreifa valdi í skólakerfinu og standa vörð um hagsmuni þeirra, sem skólarnir eiga að þjóna.
Dreifing á valdi í skólamálum gerir einnig miklar kröfur til námskrárgerðar. Lít ég á það sem höfuðviðfangsefni í menntamálum nú þegar grunnskólinn flyst og ný framhaldsskólalög hafa verið samþykkt, að námskrár í grunn- og framhaldsskólim verði gerðar þannig úr garði, að íslenska skólakerfið sé í fremstu röð á alþjóðlegan mælikvarða og þeir, sem hafa gengið í gegnum það, geti nýtt sér hin bestu tækifæri, hver á sínu sviði.
Þetta markmið næst ekki nema grunnskólinn og allir aðrir skólar séu í höndum manna, sem vilja þeim vel og hafa skilning á þörfum þeirra. Ég efast því ekki um, að grunnskólinn sé í góðum höndum hjá sveitarstjórnarmönnum og árna þeim heilla, þegar takast á við ný og mikilvæg verkefni í skólamálum.