Norræna hugsjónin – varnar- og öryggismál
Fyrirlestur 30. september 2022 á 100 ára afmælishátíð Norræna félagsins
Fyrir tæpum þremur árum, í október 2019, fólu utanríkisráðherrar norrænu ríkjanna fimm mér að móta tillögur um samstarf ríkjanna í utanríkis- og öryggismálum, þó ekki hefðbundnum varnarmálum.
Máþing Norræna félagsins í fyrirlestrasal Þjóðminjasafnins var fjölsótt 30. september 2022. Þar höfðu framsögu auk mín Kristina Háfoss frá Færeyjum, forstjóri Norðurlandaráðs, og Inga Dóra Markussen frá Grænlandi
Nokkrum vikum eftir að ég tók verkefnið að mér var ég staddur á málþingi í Kristjánsborgarhöll í Kaupmannahöfn þar sem rætt var um Genforeningen, það er þegar Danir fengu að nýju Suður-Jótland undir sína stjórn eftir ára langar deilur og hernaðarátök við Þjóðverja um yfirráð í Slesvík.
Í fyrirlestri þar bar skandinavismann á góma. Hreyfingu á Norðurlöndunum á um miðja 19. öld um menningar- og stjórnarfarslegt samband þjóðanna. Hún varð til eftir að Napóleonsstyrjaldirnar höfðu valdið klofningi meðal norrænna ráðamanna.
Danir tóku sér stöðu með Napóleon og guldu þess í friðarsamningnum sem kenndur er við borgina Kíl og gerður var 1814. Noregur var þá tekinn undan Danmörku og tengdur Svíþjóð. Svíar höfðu þá þegar tapað Finnlandi til Rússa árið 1809.
Færeyjar, Ísland og Grænland, sem voru sögulega hluti Noregs, heyrðu áfram undir Danakonung eftir 1814. Ekki liggur fyrir nein staðfest skýring á því hvers vegna Norður-Atlantshafseyjarnar fylgdu ekki Noregi.
Sumir segja að með því að halda eyjunum hafi Danir sannað diplómatíska hæfni sína. Aðrir telja að Bretar hafi viljað takmarka ítök Svía í nágrenni við sig. Bretar hafi sjálfir ætlað að slá eign sinni á eyjarnar. Um það eru þó engar heimildir. Líklegast er að einfaldlega hafi enginn haft neinn áhuga á þessum fjarlægu, fátæku eyjum.
Um aldarfjórðungi eftir að Danir misstu Noreg lifnaði yfir hreyfingunni sem kölluð var skandinavismi. Frjálslyndir stúdentar fóru fyrir henni. Þeir vildu aukið stjórnarfarslegt samband Noregs, Svíþjóðar og Danmerkur.
Á þessum árum deildu Danir við Prússa um ráð yfir hertogadæmunum Slesvík og Holtsetalandi. Þýskumælandi íbúar gerðu uppreisn gegn danska konungnum árið 1848. Í anda skandinavismans gengu norskir og sænskir sjálfboðaliðar til liðs við Dani sem höfðu betur.
Árið 1864 var Otto von Bismarck orðinn kanslari Prússaveldis. Hann setti Dönum úrslitakosti um lausn á deilunni um hertogadæmin. Sögðu Prússar og Austurríkismenn Dönum stríð á hendur. Í orrustunni við Dybbøl syðst á Jótlandi biðu Danir örlagaríkan ósigur. Hernámu Prússar Slésvík en Austurríkismenn Holtsetaland. Árið 1867 urðu bæði héruðin prússnesk.
Í þessum síðari ófriði stóðu Danir einir, hvorki Norðmenn né Svíar lögðu þeim lið. Sagt er að skandínavisminn hafi verið lagður í gröfina á stúdentamóti sem haldið var 1875.
Eftir fyrstu heimsstyrjöldina og tap Þjóðverja í henni endurheimtu Danir síðan hluta af Slesvík og var 100 ára endursameiningunni fagnað árið 2020 á margvíslegan hátt eins og áður er getið.
Fall skandínavismans var nefnt sem fyrsta dæmið um að norrænu ríkin stæðu ekki saman hernaðarlega þegar á reyndi. Svíar hefðu átt í átökum við Rússa í austri á sama tíma og Danir börðust við Prússa.
Konungafundir
Í desember 1914 bauð Gústaf V. Svíakonungur Hákoni VII. Noregskonungi og Kristjáni X. Danakonungi ásamt utanríkisráðherrum ríkjanna til fundar í Málmey þar sem þeir áréttuðu hlutleysi ríkja sinna í styrjöldinni.
Í frétt Morgunblaðsins um fundinn er honum lýst sem „stórmerkum atburði“ og einnig segir: „Loks kom öllum saman um að halda áfram samvinnu þeirri, er svo hamingjusamlega hófst, og láta fulltrúa stjórnanna eiga samfundi – þá er ástæða þykir til.“
Þá segir einnig að bollaleggingar megi sjá í norrænum blöðum um varnarsamband ríkjanna eða beint ríkjasamband. „Þykir sem nýr „skandinavismi“ sé boðaður með konungsstefnunni.“
Frétt Morgunblaðsins lýkur á þessum orðum:
„Hér á landi mundi því tekið feginsamlega, að góð vinátta tækist með öllum hinum forna norræna ættstofni.“ Er orðið „öllum“ skáletrað til áhersluauka.
Annar konungafundur var síðan í Osló haustið 1917.
Samvinna Norðurlandaþjóðanna var margvísleg í heimsstríðinu 1914 til 1918. Jafnframt fékk hugsjón Norrænu félaganna byr undir báða vængi á þessum árum. Strax árið 1919 eru norræn félög stofnuð hjá Dönum, Norðmönnum og Svíum. Hér var Norræna félagið stofnað 1922 eins og minnst er nú. Finnskt félag var síðan stofnað haustið 1924. Færeyingar stofnuðu sitt norræna félag árið 1951 Álendingar árið 1979 og Grænlendingar árið 1991 – var það endurreist árið 2021.
Norrænu ríkin voru hlutlaus í fyrstu heimsstyrjöldinni eins og staðfest var í sambandslagasáttmála Danmerkur og Íslands frá 1918 um „ævarandi hlutleysi“ Íslands.
Í annarri heimsstyrjöldinni hernámu Þjóðverjar Danmörku og Noreg en Bretar Ísland. Svíar voru hlutlausir en Finnar snerust til varnar gegn innrás Rússa.
Í maí 1948 lagði Östen Undén, utanríkisráðherra Svía, til að stofnað yrði norrænt varnarbandalag. Úr því varð ekki en Danir, Íslendingar og Norðmenn tóku þátt í að stofna NATO vorið 1949, Svíar völdu hlutleysi og stefnu utan hernaðarbandalaga ásamt Finnum sem gerðu vináttusamning við Sovétríkin.
Norræna jafnvægið
Varnar- og öryggismál voru ekki á dagskrá á sameiginlegum vettvangi norrænna stjórnmálamanna í kalda stríðinu. Þá varð hins vegar til hugtakið norrænt jafnvægi, nordisk balans, til að lýsa því að þrátt fyrir ólíka stefnu í varnarmálum legðu norrænu ríkin sameiginlega sitt af mörkum til að skapa stöðugleika í öryggis- og varnarmálum í sínum heimshluta.
Þetta sameiginlega framlag var skilgreint og gildi þess áréttað í fimm tímaritsgreinum sem upphaflega birtust árið 1972 en komu ári síðar út í bókinni Five Roads to Nordic Security – Fimm leiðir til norræns öryggis. Johan Jørgen Holst, síðar varnarmálaráðherra og utanríkisráðherra Noregs, ritstýrði bókinni og segir í formála að með henni sé leitast við að fylla í eyðu. Ekkert rit sé fyrir hendi þar sem á einum stað sé gerð tilraun til að bera saman ólík viðhorf þjóðanna fimm í þessum málum.
Þrátt fyrir misheppnaða tilraun til að stofna norrænt varnarbandalag í lok fimmta áratugarins hurfu stjórnmálamenn ekki frá áformum um náið samstarf á stjórnarfarslegum og menningarlegum sviðum. Norðurlandaráð, samstarfsvettvangur þjóðanna fimm, kom til sögunnar árið 1952, fyrir réttum 70 árum.
Undir lok sjöunda áratugarins var stefnt að því að stofna til formlegs samstarfs ríkjanna í efnahagsmálum, NORDEK. Til þess kom ekki en árið 1971var samstarf ríkisstjórna landanna formbundið innan Norrænu ráðherranefndarinnar á ábyrgð forsætisráðherra þjóðanna en undir framkvæmd norrænu samstarfsráðherranna.
Áform um náið norrænt samstarf í öryggis- og varnarmálum voru aldrei lögð til hliðar. Það liðu þó um 20 ár frá því að Berlínarmúrinn féll og Sovétríkin liðu undir lok þar til tillögur um varnarsamstarf ríkjanna lágu fyrir.
Stoltenberg-skýrslan
Norrænu utanríkisráðherrarnir fimm sem eiga samstarf utan norrænu ráðherranefndarinnar tilnefndu árið 2008 Thorvald Stoltenberg, fyrrverandi ráðherra í Noregi, til að gera tillögur um þróun norræns samstarfs á sviði öryggis- og varnarmála. Tillögurnar voru kynntar ráðherrunum í febrúar 2009.
Þá um haustið stofnuðu norrænu varnarmálaráðherrarnir til samstarfs sín á milli, NORDEFCO, sem hefur dafnað síðan.
Hvarvetna á Norðurlöndum, utan Íslands, eru öflugir herir og tekur NORDEFCO- samstarfið mið af þörfum þeirra og getu. Þátttaka Íslendinga er reist á herleysi landsins, borgaralegri þátttöku í sameiginlegum verkefnum og þeim skyldum sem Íslendingar hafa tekist á hendur í þágu eigin varna.
Þátttaka flugherja Finna og Svía í loftvarnaæfingu hér á landi í febrúar 2014, samhliða NATO-loftrýmisgæslu Norðmanna, var rökrétt framhald þeirra áherslna sem mótuðust árið 2009 á grundvelli Stoltenberg-skýrslunnar.
Í greinargerð að baki samþykkt alþingis á þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland frá 2016 segir að norrænt samstarf sé ómetanlegt þar sem ríkin geti treyst á gagnkvæman samstarfsvilja og viðbragðsflýti á hættutímum. Íslensk stjórnvöld muni leggja sitt af mörkum til að þróa NORDEFCO-samstarfið enn frekar, en það styrki jafnframt þátttöku Íslands á vettvangi Atlantshafsbandalagsins og varnarsamstarfið við Bandaríkin.
Stoltenberg lagði meðal annars til að utanríkisráðherrarnir samþykktu sérstaka norræna samstöðuyfirlýsingu sem þeir og gerðu árið 2011. Þar er lögð áhersla á sterk sameiginleg gildi sem tengja löndin. Alþjóðalög, mannréttindi, jafnrétti og sjálfbær þróun séu hornsteinar utanríkisstefnu Norðurlandanna. Löndin muni, sé þess óskað, koma hvert öðru til aðstoðar sé einhverju þeirra ógnað vegna náttúruhamfara eða af mannavöldum í netheimum eða með hryðjuverkum.
Síðan hafa varnarmálaráðherrar Norðurlandanna og utanríkisráðherrar sent frá sér yfirlýsingar og ályktanir um náið samstarf sitt og sameiginlegar áætlanir á sviði öryggis- og varnarmála.
Bjarnason-skýrslan
Norrænu utanríkisráðherrarnir fimm fólu mér, eins og áður er sagt, í október 2019 að skrifa skýrslu um norræn utanríkis- og öryggismál í sama anda og sú sem Thorvald Stoltenberg afhenti í febrúar 2009.
Vinnan tók mið af því að í nóvember 2009 hafði verið stofnað til NORDEFCO- varnarsamstarfsins. Ekki var óskað eftir tillögum um hernaðarleg málefni heldur um hnattrænar loftslagsbreytingar; fjölþáttaógnir og netöryggi; og leiðir til að styrkja og bæta fjölþjóðasamstarf innan ramma alþjóðalaga.
Forðast ætti tvíverknað varðandi norrænt samstarf. Skýrslan skyldi vera stutt og gagnorð, á skilgreindum málefnasviðum og hafa að geyma raunhæfar stefnumarkandi tillögur um sameiginlegar aðgerðir.
Frá því að Stoltenberg-skýrslan kom út og fram til 2019 jókst umfang og breidd norrænnar samvinnu í utanríkismálum jafnt og þétt. Sömu sögu var að segja um varnarmálin. Norrænu ríkin höfðu brugðist sameiginlega við breyttu ástandi öryggismála í okkar heimshluta. Þrátt fyrir að þátttaka þeirra í alþjóðastofnunum væri með ólíkum hætti leituðust stjórnvöld landanna við að eiga náið samstarf í þessum málum.
Utanríkisráðherra tilnefndi deildarstjóra á öryggis- og varnarmálaskrifstofu ráðuneytisins, Jónu Sólveigu Elínardóttur, til að vinna með mér að skýrslugerðinni. Þá tilnefndu utanríkisráðherrarnir einnig fulltrúa í ráðgjafarhóp við skýrslugerðina.
Við Jóna Sólveig fórum til höfuðborga Norðurlandanna og Washington. Við áttum fundi með norrænum stjórnmálamönnum, diplómötum, sérfræðingum og fræðimönnum á sviði alþjóðasamskipta, stjórnmála, loftslagsbreytinga og borgaralegra og hernaðarlegra öryggismála. Í öllum okkar samtölum, á yfir áttatíu fundum, kom fram mikill og einlægur áhugi á að styrkja norræna samvinnu á sviði utanríkis- og öryggismála.
Á fyrsta fundi okkar í Osló í ársbyrjun 2020 var vakið máls á því að norræn frjálslynd lýðræðisgildi og mjúkar lausnir nytu vaxandi alþjóðlegrar eftirspurnar. Norræn samvinna þætti áhugaverð fyrirmynd í Evrópu, og raunar um heim allan, og það væru töluverð sóknarfæri fólgin í því að færa samvinnuna á nýtt stig á þremur sviðum skipunarbréfsins.
Þetta var okkur hvatning og einnig hitt hve mikill samhljómur var um meginatriði þegar leitað var álits hjá viðmælendum okkar.
Frá því að ég ritaði kaflann um Ísland í bókina Five Roads to Nordic Security sat ég fjölda norrænna ráðstefna um öryggis- og varnarmál og á tíma kalda stríðsins gengum við einfaldlega að því sem vísu að norræna jafnvægið í öryggismálum yrði til frambúðar eins og það var þá.
Fyrir mann með mínar skoðanir í varnar- og öryggismálum var næsta ótrúlegt að sitja marga fundi vegna efnisöflunar í skýrsluna og fá staðfesta á æðstu stöðum gjörbreytinguna sem orðið hafði á grundvallarafstöðu í þessum málaflokki í Stokkhólmi og Helsinki.
Hernaður Rússa á hendur Georgíu 2008 og Úkraínu 2014 hafði haft djúpstæð áhrif. Þótt Finnar og Svíar væru nánustu samstarfsþjóðir NATO grunaði þó engan snemma árs 2020 að þjóðirnar sæktu um aðild að NATO sumarið 2022 eftir allsherjar innrás Rússa í Úkraínu.
Vegna COVID-19 faraldursins gafst okkur Jónu Sólveigu ekki tækifæri til að hitta alla sem við vildum eða fara til dæmis til Færeyja og Grænlands. Þess var vænst að við skiluðum skýrslunni sumarið 2020. Það gerðum við 1. júlí og stuttu síðar, í september, gafst tækifæri til að halda norrænan utanríkisráðherrafund á Borgundarhólmi, þar sem samþykkt var að framkvæma tillögurnar 14.
Ég hef ekki fylgst með framgangi þessa máls síðan en sá í blöðum þegar umsókn Finna og Svía um NATO-aðild var til umræðu að skýrsla Stoltenbergs og mín skýrsla voru nefndar sem vörður á leiðinni til samræmdrar afstöðu norrænu ríkjanna í utanríkis- öryggis og varnarmálum.
Yfirlýsing forsætisráðherranna
Besta staðfestingin á norrænni samstöðu í þessum málaflokki fékkst síðan á fundi norrænu forsætisráðherranna í Osló 15. ágúst 2022.
Í afdráttarlausri sameiginlegri öryggis- og varnaryfirlýsingu ráðherranna seegir meðal annars:
„Árásarstríð Rússa gegn Úkraínu hefur gjörbreytt stöðu öryggismála í Evrópu. Norrænu þjóðirnar eiga það sameiginlega markmið að viðhalda stöðugleika og efla öryggi á okkar svæði. Við munum halda áfram að dýpka samtal okkar um hvert stefnir í öryggismálum. Norrænu ríkin ógna engum en þau verða þó að taka höndum saman til að vernda fullveldi okkar, frelsi og sameiginleg gildi.“
Í yfirlýsingunni er tekið af skarið um að aðild Finna og Svía að NATO auki styrk NATO og öryggi Evrópu. Með Finnland og Svíþjóð í NATO séu öll norrænu ríkin skuldbundin til að aðstoða hvert annað samkvæmt 5. gr. Norður-Atlantshafssáttmálans. Þetta dýpki varnarsamstarf ríkjanna umtalsvert og styrki varnir Norðurlanda, Eystrasaltssvæðisins, norðurvængs NATO og bandalagsins í heild.
Boðað er að ríkin ætli að þróa frekar samvinnu sína í öryggi og vörnum og eru nefnd sex sérgreind atriði á því sviði. Fyrst að þau ætli að taka virkan þátt í að þróa og styrkja NATO sem hernaðarlegt og stjórnmálalegt bandalag.
Mikilvægt er fyrir okkur Íslendinga, herlausa þjóðina, að finna leið til virkrar þátttöku í þessu samstarfi með aðild að æfingum og þjálfun. Gæsla friðar og öryggis borgaranna er meginskylda hverrar ríkisstjórnar. Orðin ein duga þó ekki, verkin verða líka að tala.
Ég sagði hér að framan að líklegasta skýringin á því að Danir sátu uppi með Færeyjar, Ísland og Grænland eftir Kílarfriðinn væri að enginn kærði sig um Norður-Atlantshafseyjarnar.
Vegna breyttra hernaðarlegra og stjórnmálalegra aðstæðna og reynslunnar af innrásinni í Úkraínu beinist athygli nú að gæslu öryggis hér á vesturvæng Norðurlandanna ekki síður en austurvængnum. Þar verður gjörbreyting með aðild Svía og Finna að NATO. Varnir og viðvera öflugra herja hefur stóraukist til að halda Rússum í skefjum með fælingarmætti.
Sambærilega festu verður að tryggja á vesturvæng Norðurlandanna sem nú taka öll þátt í gerð varnaráætlana undir merkjum NATO. Að þessu verður að hyggja í náinni samvinnu við stjórnvöld Færeyja, Íslands og Grænlands. Auk norrænu ríkjanna hljóta stjórnvöld Bretlands, Bandaríkjanna og Kanada að gegna hér sérstöku hlutverki.
Góðir áheyrendur!
Hér hefur verið farið hratt yfir mikla sögu. Skandinavisminn varð að engu vegna þess að norrænu þjóðirnar sameinuðust ekki í stríði hver annarri til aðstoðar. Hugmyndin um norrænt varnarbandalag varð að engu vegna þess að öryggishagsmunir þjóðanna féllu ekki saman.
Nú falla öryggishagsmunir norrænu ríkjanna saman. Samvinna ríkjanna um varnir snýst um sjálfstæði þeirra og líf borgaranna. Að þessu leyti standa norrænu þjóðirnar nú nær hver annarri en þær hafa gert í 500 ár - frá því að Kalmar-sambandið leið undir lok.
Ég er ekki í vafa um að þetta verður til að styrkja norræna samvinnu inn á við og einnig norræn áhrif út á því. Áhuginn á framlagi þeirra til að vernda frjálslynt, lýðræðislegt þjóðskipulag og stjórnarfar til stuðnings félagslegri velferð eykst en minnkar ekki.