Bókun 35 rædd í HR
Lögrétta, félag laganema við Háskólann í Reykjavík, efndi til fundar um frumvarp utanríkisráðherra um bókun 35 að kvöldi fimmtudagsins 12. október. Frummælendur voru prófessorarnir Margrét Einarsdóttir og Gunnar Þór Pétursson auk mín. Hér eru punktar sem ég studdist við í ræðu minni.
Á sínum tíma var ég formaður utanríkismálanefndar alþingis þegar hún fjallaði um EES-samninginn og frumvarpið að EES-lögunum sem samþykkt voru 13. janúar 1993.
Við ræddum málið á 82 fundum í nefndinni. Það vekur athygli mína nú þegar rætt er um bókun 35 sem stórmál að hvorki í áliti okkar í meirihlutanum né í þremur álitum minnihlutanna er minnst sérstaklega á bókun 35 eða 3. gr. laganna.
Ég tel að okkur hafi öllum verið ljóst að Íslendingar ættu að vera jafnsettir öðrum við framkvæmd samningsins, einsleitnin sem þá var mikið rædd fælist í því. Við deildum um önnur atriði, einkum virðingu fyrir stjórnarskránni.
Anddyri Háskólans í Reykjavík (mynd: Arkis arkitektar).
Eftir að EES-samningurinn tók gildi fylgdist ég náið með framkvæmd hans sem þingmaður.
Sumarið 2004 fól forsætisráðherra mér formennsku í nefnd allra þingflokka um tengsl Íslands og Evrópusambandsins. Við skiluðum skýrslu í mars 2007. Þar er lýst sátt milli flokkanna um stuðning við EES-samstarfið. Á hinn bóginn var ágreiningur um framtíðartengsl við ESB.
Í þessu starfi var ekki minnst á bókun 35 enda ekki litið á hana sem neitt vandamál.
Utanríkisráðherra fól okkur lögfræðingunum Kristrúnu Heimisdóttur, Bergþóru Halldórsdóttur og mér að gera skýrslu um EES-samstarfið 30. ágúst 2018 og kom rúmlega 300 bls. skýrsla okkar út 1. október 2019.
Við töldum ekki ástæðu til að taka sérstaka afstöðu til athugasemda ESA sem þá lágu fyrir vegna framkvæmdar Íslands á bókun 35. Um svipað leyti og við unnum að okkar skýrslu vann annar hópur á vegum utanríkisráðuneytisins að greiningu á viðbrögðum við athugasemdum ESA.
Við lögðum til tillögur í 15 liðum um umbætur á EES-samstarfinu og sneru nokkrar að lögfræðilegum álitaefnum og nefni ég þessar:
1. Vafi um að stjórnarskrá Íslands heimili fulla aðild að EES-samstarfinu veikir stöðu Íslendinga gagnvart samstarfsríkjum, einkum Noregi og Liechtenstein.
2. Binda verður enda á stjórnlagaþrætur vegna EES-aðildarinnar, annaðhvort með því að viðurkenna að hún hafi áunnið sér stjórnlagasess eins og aðrar óskráðar stjórnlagareglur eða með því að skrá ákvæði um aðildina í stjórnarskrána.
3. Viðurkenna ber í verki að EES-aðildin mótar allt þjóðlífið en ekki skilgreina hana sem erlenda ásælni. Samlögun (e. integration) er óaðskiljanlegur þáttur frjáls alþjóðasamstarfs en fullvalda ríkjum er í sjálfsvald sett hve langt þau ganga á þeirri braut.
4. Sé vilji hér til að auka svigrúm íslenskra stjórnvalda til töku ákvarðana innan EES-samstarfsins ber að taka afdráttarlaust af skarið um í hverju slíkar breytingar eiga að felast og kynna þær sameiginlega af EES/EFTA-ríkjunum. ESB hefur ekki frumkvæði að slíkum breytingum á EES-samningnum.
5. EES/EFTA-ríkjunum á að vera kappsmál að styrkja tveggja stoða kerfið og standa vörð um trúverðugleika stofnana þess.
Þeir sem hallmæla bókun 35 líta á EES-aðildina sem erlenda ásælni. Ég lít ekki á það sem eftirgjöf vegna erlendrar ásælni að utanríkisráðherra flytji frumvarp til lögskýringar á innleiðingu bókunar 35 við EES-samninginn. Með frumvarpinu er viðurkennt að ekki hafi tekist sem skyldi að laga framkvæmd íslenskra laga að þeim réttindum sem samningurinn veitir.
Bókun 35 hefur rúmast innan íslensku stjórnarskrárinnar síðan EES-samningurinn var lögfestur fyrir rúmum 30 árum. Þá lá fyrir sérfræðilegt mat um að lögin um samninginn brytu ekki í bága við stjórnarskrána.
Síðan liggja fyrir tæplega 20 lögfræðiálit um hvort framkvæmd samningsins í einstökum málum falli innan stjórnarskrárinnar. Öllum steinum hefur verið velt og niðurstaðan hlotið stuðning meirihluta þingmanna. Með hverju ári sem líður og hverju áliti sem gefið er, hníga sterkari rök að því að EES-aðildin hafi áunnið sér stjórnlagasess eins og aðrar óskráðar stjórnlagareglur.
Fyrir rúmum 30 árum sagði meirihluti utanríkismálanefndar alþingis, skipaður þingmönnum Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks, í áliti sínu til stuðnings EES-lagafrumvarpinu að með EES-samningnum væri lagður grunnur að nýjum leikreglum í samskiptum þátttökuríkjanna á þeim sviðum sem samningurinn spannaði.
Tekið var fram að komið væri á fót eftirlits- og dómstólakerfi til að fylgjast með því að allir þátttakendur í samstarfinu færu eftir þessum leikreglum. Með þessum hætti skapaðist nýtt réttarsvið. Aðild að þessu samstarfi gæti ekki falið í sér neitt afsal á íslensku ríkisvaldi af því að ákvörðunarvaldið sem stofnunum EFTA eða ESB væri veitt með EES-samningnum tilheyrði ekki íslenska ríkisvaldinu.
Þessi orð um nýju leikreglurnar standa óhögguð eins og þeim var beitt sem einni af röksemdunum fyrir aðild að EES. Bókun 35 er hluti af leikreglunum sem urðu til með gildistöku EES-samningsins 1. janúar 1994.
Eftirlitsstofnun EFTA, ESA, telur að við framkvæmd leikreglnanna hér njóti þeir sem eru innan íslenskrar lögsögu þeirra ekki til fulls.
Frumvarp utanríkisráðherra er flutt til að tryggja sanngjarna framkvæmd á bókun 35. Að leggjast gegn frumvarpinu í nafni fullveldis ríkisins er í raun aðför að fullveldi borgaranna. Að segja hagsmuni ríkisins vega þyngra en hag borgaranna sýnir hve rík tilhneiging er víða til að líta aðeins til ríkisins þegar rætt er um fullveldið.
Í umbótatillögunum frá 2019 er sérstaklega áréttuð nauðsyn þess að styrkja tveggja stoða kerfið og standa vörð um trúverðugleika stofnana þess.
Hvað sem mönnum finnst um athugasemd ESA um framkvæmdina á bókun 35 hér liggur hún fyrir og íslenska ríkið hefur tvo kosti: að hafna athugasemdinni og bíða þess hvort ESA skýtur málinu til EFTA-dómstólsins eða fara frumkvæðisleið utanríkisráðherra.
Ég tel leið utanríkisráðherra affarasælasta vegna málefnisins en einnig til að staðfesta að ríkisstjórnin virði það sem frá ESA kemur. Það styrkir tveggja stoða kerfið.
Í umbótatillögunum frá 2019 segir að stæðu Íslendingar utan lagasamstarfsins á EES-vettvangi og ætluðu að starfa í krafti heimasmíðaðra reglna yrði mikil hætta á einangrun, stöðnun og afturför í þjóðlífinu öllu. Þetta eigi einkum við á sviði efnahags- og atvinnulífs og þeim sviðum þar sem tæknivæðing hefur haft hvað mest áhrif.
Þegar kvartað er undan því hve mörg lagafrumvörp og reglur hér eiga uppruna í smiðju ESB má ekki líta fram hjá um hvaða svið þjóðlífsins þessi lagasmíð snýst. Inntak þess sem um er rætt segir meira en tölfræðin.
Nú beinist til dæmis athygli að smíði reglna um gervigreind. Sérfræðingar sem ræða um þá byltingu segja að kannski hafi aldrei verið gerð róttækari aðför að þjóðríkinu. Þótt þeir vilji ekki að það hverfi sem hornsteinn alþjóðakerfisins segja þeir tæknina krefjast meiri samlögunar milli þjóða en áður hafi þekkst.
Niðurstaða íslenskra dómara í áranna rás miklu þegar litið er til kvörtunar ESA vegna framkvæmdarinnar á bókun 35.
Eitt mál sem snertir umræðuefnið er til meðferðar í dómskerfinu um þessar mundir og vísa ég þar til áfrýjunarleyfis sem hæstiréttur samþykkti 5. maí sl. um að taka fyrir mál sem snýr að konu sem naut fæðingarorlofsgreiðslna í Danmörku en telur að sá réttur hafi verið skertur við komu sína hingað til lands.
Héraðsdómari leitaði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins. Dómarinn taldi sig hins vegar ekki geta farið að álitinu. Hann vísaði til þess að í 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið væri mælt svo fyrir að skýra skyldi lög og reglur, að svo miklu leyti sem við ætti, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggðust. Slík lögskýring tæki eðli máls samkvæmt til þess að orðum í íslenskum lögum yrði svo sem framast er unnt ljáð merking sem rúmaðist innan þeirra og næst kæmist því að svara til sameiginlegra reglna sem gilda ættu á Evrópska efnahagssvæðinu. Ákvæðið gæti þó ekki leitt til þess að litið yrði fram hjá skýrum orðum íslenskra laga. Af þessu leiddi að 3. gr. laga nr. 2/1993 hefði ekki getað veitt Fæðingarorlofssjóði svigrúm til að virða að vettugi skýrt og afdráttarlaust ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof og komast að annarri niðurstöðu en að hafna kröfu konunnar um bætur.
Í áfrýjunarleyfi hæstaréttar segir að leyfisbeiðandi telji að úrslit máls hennar „hafi verulega almenna þýðingu um beitingu réttarreglna og fordæmisgildi fyrir fjölda einstaklinga sem séu í sömu stöðu eða verði það í framtíðinni“. Hún vísi „til þess að í málinu reyni á hvernig beita skuli reglunni „lex specialis“ sem tryggja eigi einsleitni innan ríkja EES-samningsins, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993. Sú skylda hvíli á aðildarríkjum EES að gæta þess að reglum EES-samningsins verði beitt með samræmdum hætti og tryggja jafnrétti einstaklinga innan svæðisins. Kjarni reglunnar sé að dómstólar innan svæðisins skuli ganga eins langt og unnt er við að túlka landsrétt til samræmis við orðalag og markmið EES-reglna til að ná þeim áhrifum sem EES-réttur stefni að“.
Hæstiréttur telur að meðferð hans á þessu máli „geti haft fordæmisgildi, almenna þýðingu fyrir beitingu réttarreglna og verulega samfélagslega þýðingu að öðru leyti“. Samþykkti hæstiréttur því leyfi til áfrýjunar héraðsdóms beint til hæstaréttar.
Verði frumvarp utanríkisráðherra um bókun 35 orðið að lögum þegar hæstiréttur tekur þetta mál fyrir á næsta ári auðveldar það dómurum niðurstöðuna. Á hinn bóginn má kannski lesa það úr orðum hæstaréttar hér að ofan að þar sé vilji til að eyða misréttinu sem Íslendingar sæta með núverandi framkvæmd á 3. grein laganna um evrópska efnahagssvæðið.