Öryrkjafrumvarp að lögum - söguleg bréfaskipti
Umræður hafa áfram að mestu snúist um öryrkjadóminn svonefnda og viðbrögð
ríkisstjórnar og alþingis vegna hans, en því ferli lauk miðvikudaginn 24.
janúar, þegar forseti Íslands staðfesti lögin, sem fullnægðu dóminum. Við
afgreiðslu málsins reyndi á innviði stjórnskipunar ríkisins, því að hart
var sótt að ríkisstjórn, alþingi, hæstaréttarétti og forseta Íslands á
öllum stigum málsins.
Þegar litið er yfir málið í heild má draga fram þessa meginþætti:
1. Öryrkjabandalagið höfðar mál til viðurkenningar á rétti hluta
félagsmanna sinna, það er 7-8%, þeirra, sem hafa hæstar heimilistekjur..
2. Hæstiréttur kveður upp viðurkenningardóm og segir lög hafa farið á svig
við stjórnarskrána. Menn greinir á um, hvernig túlka eigi dóminn.
3. Ríkisstjórnin setur á laggirnar hóp sérfræðinga til að komast að
niðurstöðu um það, hvernig eigi að fullnægja dómi hæstaréttar. Nefndin
túlkar dóminn á þann hátt, að með honum sé ekki verið að banna að skerðing
geti orðið á fjárhæð tekjutryggingar örorkulífeyris í hjúskap vegna tekna
maka öryrkjans.
4. Ríkisstjórnin samþykkir frumvarp, þar sem dregið er úr skerðingu á
fjárhæð tekjutryggingarinnar.
5. Alþingi kemur saman 15. janúar, stjórnarandstaðan neitar að samþykkja
afbrigði til að unnt sé að taka frumvarp ríkisstjórnarinnar til umræðu sama
daga og það er lagt fram. Stjórnarandstaðan rökstyður þessa óvenjulegu
afstöðu á þann veg, að hún vilji ekki stuðla að því að stjórnarskráin sé
brotin, en hún túlkar frumvarpið sem stjórnarskrárbrot, þar sem hæstiréttur
hafi bannað alla tekjutenginu.
6. Áður en frumvarpið kemur til fyrstu umræðu rita formenn þriggja
stjórnarandstöðuflokka forseta alþingis bréf, segja frumvarpið geyma
ákvæði, sem brjóti í bága við stjórnarskrána, telja frumvarpið þess vegna
óþinglegt og óska eftir úrskurði forseta um þessi efni.
7. Frumvarpið kemur til 2. umræðu mánudaginn 22. janúar. Meirihluti
heilbrigðis- og trygginganefndar mælir með samþykkt þess. Minnihlutinn
flytur rökstudda dagskrá um að frumvarpinu skuli vísað frá en heilbrigðis-
og trygginganefnd fái það hlutverk að semja frumvarp til að bregðast við
dómi hæstaréttar.
8. Frumvarpið kemur til 3. umræðu þriðjudaginn 23. janúar. Síðdegis þann
dag gerir forseti alþingis 10 mínútna hlé á fundi til að geta fundað með
forsætisnefnd þingsins ( tveir af fimm nefndarmönnum eru erlendis). Nefndin
samþykkir, að forseti þingsins sendi forseta hæstaréttar bréf til að fá
álit á því, hvort skilja eigi dóm hæstaréttaréttar frá 19. des. 2000 svo,
að með honum hafi verið slegið föstu, að almennt sé andstætt
stjórnarskránni að kveða í lögum á um tenginu örorkubóta við tekjur maka
öryrkjans. Svar berst samdægurs frá forseta hæstaréttar, sem segir, að í
dóminum hafi aðeins verið tekin afstaða til þess hvort slík tekjutenging
eins og nú er mælt er fyrir um í lögum sé andstæð stjórnarskánni, svo hafi
verið talið vera, en dómurinn feli ekki í sér afstöðu til frekari álitaefna
og í því ljósi verði að svara spurningu forseta alþingis neitandi, dómurinn
banni ekki slíka tengingu. Þingmönnum kynnt efni þessara bréfaskipta eftir
kvöldmatarhlé 23. janúar.
9. Um klukkan hálfeitt aðfaranótt 24. janúar samþykkir alþingi frumvarpið
með 32 atkvæðum gegn 23. Það hefur í för með sér, að öryrkjar, sem falla
undir dóminn, fá greiddan einn milljarð úr ríkissjóði. Hópur á þingöllum
púar á þingmenn og einn viðstaddra tekur til við að leika þjóðsönginn á
hljóðpípu, þegar forseti slítur fundi og boðar nýjan. Þjóðsöngur leikinn á
meðan dagskrá er dreift og biður forseti þingmenn að rísa úr sætum, sem
þeir gera og standa á meðan þjóðsöngurinn hljómar, setjast og forseti
þakkar gestum á þingöllum komuna í þann mund, sem þeir yfirgefa pallana.
Lögmaður öryrkja lýsir yfir því, að betra hafi verið að tapa málinu, þar
sem þá hefði hann getað skotið því til mannréttindadómstóls Evrópu.
10. Forseti Íslands staðfestir frumvarpið miðvikudaginn 24. janúar og gefur
út yfirlýsingu af því tilefni.
Eftir að alþingi lauk meðferð málsins, hófust miklar umræður um bréfaskipti
forseta alþingis og forseta hæstaréttar. Umræðurnar snúast meðal annars um
það, hvort eðlilegt sé, að alþingi geti fengið sérstaka leiðsögn frá
dómstólum af því tagi, sem forseti þess leitaði eftir, þótt gagnrýnt sé, að
það hafi verið gert með bréfaskiptum eins og þeim, sem að ofan er lýst. Eru
ólíkar leiðir farnar í þessu efni í einstökum löndum. Til dæmis hafa
Norðmenn mótað þá reglu, að fullskipaður hæstiréttur, 17 dómarar, skuli
leysa úr því, hvort lög brjóti í bága við stjórnarskrána, þótt færri
dómarar komi að því að leysa úr því álitaefni, sem skotið er til
dómstólsins, þegar spurningin og stöðu laga gagnvart stjórnarskrá rís. Ég
hreyfði því í fyrsta pistli mínum um þetta mál, að óheppilegt hefði verið,
að hæstiréttur skyldi ekki hafa verið skipaður sjö dómurum, þegar hann
fjallaði um þetta mál. Væri norska reglan tekin upp hér kæmu allir níu
dómarar hæstaréttar að lausn þess þáttar máls, sem snertir stöðu laga
gagnvart stjórnarskrá.
Að sjálfsögðu má deila um það, hvort nauðsynlegt hafi verið fyrir forseta
alþingis að senda hið umrædda bréf. Mat á því er ekki lögfræðilegt heldur
pólitískt miðað við þá stöðu, sem upp var komin á alþingi. Þrátt fyrir að
þingnefnd hefði kallað löglærða fræðimenn á fund sinn og þeir hafi flestir
verið á sama máli og ríkisstjórnin og sérfræðingar hennar um túlkun á
stjórnarskránni, hélt stjórnarandstaðan fast í þá skoðun sína, að alþingi
væri að fremja brot á stjórnarskránni með því að samþykkja frumvarpið, af
því að hæstiréttur væri þeirrar skoðunar. Var því haldið fram, að
ríkisstjórnin og stuðningsmenn hennar væru vísvitandi að brjóta
stjórnarskrána.
Forseti alþingis kaus við þessar óvenjulegu aðstæður að snúa sér til
forseta hæstaréttar í þeirri von, að unnt væri að eyða óvissu gagnvart
stjórnarskránni, áður en frumvarpið yrði að lögum. Svar forseta hæstaréttar
gerði það, en fram kom, að meirihluti hæstaréttardóma stæði á bakvið
ákvörðun forseta réttarins um að svara bréfinu. Einnig var upplýst í hinum
almennu umræðum um þennan þátt málsins, að efnislega væru allir dómarar
hæstaréttar á einu máli um svar forseta réttarins. Þá var skýrt frá því, að
Hrafn Bragason hæstaréttardómari, einn þriggja dómara í meirihluta í
málinu, hefði skýrt Benedikt Bogasyni, ritara sérfræðinganefndar
ríkisstjórnarinnar, frá því, að hann væri efnislega sammála túlkun
nefndarinnar á dómninum. Loks kom fram í sjónvarpsviðtali við
forsætisráðherra, að einn þriggja dómara í meirihluta hæstaréttar í málinu,
hefði haft samband við lögfræðing hjá ríkislögmanni, þegar forstjóri
Tryggingastofnunar ríkisins sagðist ætla að greiða bætur samkvæmt dóminum,
og sagt, að túlkun forstjórans á dóminum stæðist ekki.
Vegna þess að andstæðingar frumvarpsins byggðu málflutning sinn á röngum
skilningi á dómi hæstaréttar, var öllum stoðum kippt undan málatilbúnaði
stjórnarandstöðunnar með bréfaskiptum forseta alþingis og forseta
hæstaréttar. Var furðulegt að fylgjast með þeirri stökkbreytingu, sem varð
á afstöðu stjórnarandstöðunnar í garð hæstaréttar, eftir að þingmönnum var
skýrt frá bréfaskiptunum.
Þau fleygu orð eru höfð eftir Harold Macmillan, forsætisráðherra Breta, að
fyrir stjórnmálamenn sé oft erfiðast að standa frammi fyrir "Atburðum,
drengur, atburðum." Vandinn sé, að bregðast rétt við því, sem gerist án
atbeina stjórnmálamannanna sjálfra. Dómur hæstaréttar í öryrkjamálinu er
til marks um slíkan atburð. Ríkisstjórnin brást við honum að ráði sérfróðra
manna. Þegar forseti alþingis var sakaður um að taka á dagskrá og til
afgreiðslu frumvarp, sem bryti í bága við dóminn og stjórnarskrána, leitaði
hann skýringa á dóminum hjá forseta hæstaréttar og fékk hana með
lögformlegri ákvörðun réttarins, áður en alþingi leiddi málið til lykta.
Stjórnarandstaðan lagði lögfræðilegt mat á málið, sem stóðst ekki, og var
hún þess vegna varnarlaus á lokastigi málsins á alþingi.
Ummæli hinna mætustu lögfræðinga um það, hvort forseti hæstaréttar hefði
átt að svara bréfinu, breyta engu um niðurstöðu þessa einstaka máls. Í þeim
umræðum hafa jafnmörg sjónarmið komið fram og mennirnir á bakvið þau eru
margir. Þessar lögfræðilegu umræður halda áfram á sínum vettvangi og hvetja
meðal annars til þess, að því sé velt gaumgæfilega fyrir sér, hvernig best
megi tryggja meðferð mála, þegar fjallað er um gildi laga gagnvart
stjórnarskránni. Þar er um ýmis úrræði að ræða, meðal annars það, sem
reyndist vel í þessu máli.
Forystumenn stjórnarandstöðu og öryrkja hvöttu forseta Íslands til að hafna
því að staðefsta lögin. Mánudaginn 22. janúar var þetta til dæmis haft
eftir Garðari Sverrissyni, formanni Öryrkjabandalagsins í DV: "Forseti
Íslands mun auðvitað eiga það við eigin samvisku hvort hann ætlar að láta
þetta fólk [ríkisstjórnina og stuðningsmenn hennar á alþingi] hafa sig út í
að staðfesta og gera að lögum frumvarp sem felur í sér jafnótvíræða árás á
Hæstarétt og margvísleg brot sem sum hver, ef ekki öll, eiga ef til vill
eftir að koma til kasta dómstóla. Hér er ekki einungis um að ræða forseta
lýðveldisins heldur einnig okkar fremsta fræðimann á sviði stjórnmálafræða
og þeirrar heimspeki sem liggur til grundvallar þrískiptingar
ríkisvaldsins. Slíkur maður þarf engar leiðbeiningar utan úr bæ til að taka
sjálfstæða ákvörðun." Margrét Frímannsdóttir, varaformaður
Samfylkingarinnar, sem tók við formennsku í Alþýðubandalaginu, þegar Ólafur
Ragnar hvarf þaðan, hvatti hann nú sem forseta Íslands til að hafa samþykkt
alþingis á frumvarpinu að engu.
Forseti Íslands brást við hvatningu og jafnvel kröfum um að hann neitaði að
staðfesta lögin, sem alþingi hafði samþykkt, með sérstakri yfirlýsingu þar
sem segir meðal annars: "Samkvæmt stjórnskipun Íslands gildir sú ótvíræða
regla að það eru dómstólar landsins sem kveða á um hvort lög samrýmast
stjórnarskrá sbr. nýfallinn dóm Hæstaréttar frá 19. desember árið 2000.
Forseti lýðveldisins fer ekki með úrskurðarvald um það hvort lög fari í
bága við stjórnarskrána né heldur felur þjóðaratkvæðagreiðsla í sér
niðurstöðu í þeim efnum.....Þótt forseti Íslands hafi samkvæmt stjórnarskrá
heimild til að vísa lögum til þjóðaratkvæðagreiðslu verður að gæta ítrustu
varkárni og rök vera ótvíræð þegar því valdi er beitt." Samhliða því að
gefa út þessa yfirlýsingu 24. janúar staðfesti forseti Íslands lögin.
Áfram verður unnið að því að finna leiðir til að bæta hag öryrkja. Einum
áfanga á þeirri leið er lokið og verður hans lengi minnst vegna átakanna um
stjórnarskrána, hæstarétt, alþingi, ríkisstjórn og embætti forseta Íslands.
Þegar átök verða á þessum vettvangi, er það meginhlutverk hæstaréttar að
stuðla að friðsamlegum lyktum. Átökin voru ekki síst hörð vegna deilna um
túlkun á niðurstöðu meirihluta hæstaréttar. Með svari forseta hæstaréttar
við bréfi forseta alþingis var túlkunarvandinn leystur. Leiðin var
óvenjuleg, sem farin var til að eyða hinni réttarlegu óvissu, en batt enda
á hættulega óvissu..