Ríkisfjármál og ESB I: Aðdragandi ríkisfjármálasamningsins
Ríkisfjármálasamningurinn (Fiscal Pact) heitir formlega á ensku Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union skammstafað TSCG á Evrópuvefnum sem haldið er úti af Háskóla Íslands er heiti samningsins þýtt á íslensku: Sáttmálinn um stöðugleika, samræmingu og stjórnun í Efnahags- og myntbandalaginu (SSSS). Samningurinn er einnig kallaður á ensku Fiscal Stability Treaty, sáttmáli um stöðugleika í ríkisfjármálum. Á Evrópuvefnum er talað um ríkisfjármálasáttmála.
Ríkisfjármálasamningurinn er milliríkjasamningur innan Evrópusambandsins, til hliðar við sáttmála sambandsins, til að styrkja framkvæmd stöðugleika og vaxtarsamnings ESB, Stability and Growth Pact. Hinn 2. mars 2012 rituðu leiðtogar 25 af 27 ESB-ríkjum undir ríkisfjármálasamninginn, Bretland og Tékkland eiga ekki aðild að honum. Hér verður í fimm greinum gerð grein fyrir efni samningsins, stöðu hans og gildi innan ESB, afstöðu Þjóðverja og Frakka og loks fjallað um hvort ríkisfjármálasamningurinn sé endapuntkur eða áfangi.
Hér að framan hefur verið talað um ríkisfjármálasamning eða ríkisfjármálasáttmála þegar vísað er til þessa samkomulags sem á ensku er kallað Fiscal Pact. Í skýrslu utanríkisráðherra til alþingis um utanríkis- og alþjóðamál frá apríl 2012 er (bls. 31) getið um að fulltrúar 25 ESB-ríkja hafi ritað undir „sáttmála um fjármálastöðugleika“ sem feli í sér að settar verði hertari reglur í ríkisfjármálum. „Verður hlutverk sáttmálans og Stöðugleikasjóðs ESB að taka á skuldavanda evruríkjanna,“ segir í skýrslunni.
Evrópska önnin
Í skýrslu utanríkisráðherra segir einnig að ljóst sé að endurskoða verði markmið í opinberum fjármálum hér á landi í samræmi við þær breytingar sem hafi orðið á vettvangi ESB á undanförnum misserum. Bent er á að í ársbyrjun 2011 hafi tekið gildi um áætlun um samræmingu ríkisfjármála ESB undir vinnuheitinu European Semester - evrópska önnin. Sé tilgangur áætlunarinnar að styrkja innlenda stefnumörkun í efnahagsmálum og tryggja í tíma að aðildarríkin samþykki ábyrg fjárlög heima fyrir.
Segja má að það sé dæmigert fyrir ógagnsæi í afskiptum framkvæmdastjórnar ESB af innri málum aðildarríkja ESB að íhlutun í gerð fjárlaga hvers ríkis skuli hafa vinnuheitið European Semester á ensku. Þetta heiti tengist 2020 markmiðum ESB sem aðildarríkin hafa breytt í markmið hvert fyrir sig miðað við aðstæður í hverju landi. Hér á landi var Degi B. Eggertssyni, varaformanni Samfylkingarinnar, falið að gera 2020-áætlun fyrir Ísland. Ríkisstjórnin samþykkti hana 1. júní 2011. Í skjalinu segir meðal annars:
„Ísland 2020 er stefnumarkandi skjal um öflugra atvinnulíf og samfélag. Það felur í sér áform um fjárfestingar í mannauði og nauðsynlegum innviðum efnahagslífsins og stefnu um hvernig megi styrkja menntun og menningu, nýsköpun og þróun, umhverfi og samfélagslega innviði. Áformin eru byggð á grundvallaratriðum um atvinnustefnu sem unnin var með fulltrúum verkalýðshreyfingar og samtaka atvinnulífsins, formönnum nefnda Vísinda- og tækniráðs og fulltrúum þingflokka.
Þessi lýsing kemur heim og saman við þau vinnubrögð sem lögð er áhersla á við gerð sambærilegra áætlana í ríkjum ESB og má því líta 2020 áætlunina fyrir Ísland sem lið í aðlögun landsins að ESB-aðild.
Framkvæmdastjórn ESB telur að ekki verði unnt að ná 2020-markmiðunum nema öll ríkin stefni í raun að sama marki og aðgerðir þeirra séu samræmdar og skerptar undir forystu embættismanna ESB. Þetta samræmingarstarf er kallað European Semester. Ár hvert fer framkvæmdastjórnin í saumana á því hvernig aðildarríkin standa að umbótum á sviði efnahagsmála og við breytingar á stjórnkerfum sínum og gefur þeim síðan ráð um hvað gera skuli á næstu 12 til 18 mánuðum.
Evrópska önnin hefst þegar framkvæmdastjórnin samþykkir árlegt vaxtaryfirlit sitt, venjulega undir árslok. Þar kynnir framkvæmdastjórnin forgangsmál ESB á komandi ári sem miða að auknum hagvexti og fjölgun starfa.
Leiðtogar ESB-ríkjanna gefa út leiðarljós fyrir einstök ríki á grundvelli árlega vaxtaryfirlitsins á fundi sínum í mars ár hvert. Í apríl leggja aðildarríkin fram tillögur sínar um heilbrigðan ríkisrekstur og ríkisfjármál Stability or Convergence Programmes. Í maí/júní leggur framkvæmdastjórnin mat á þessar tillögur og bendir einstökum ríkjum á það sem hún telur að betur megi fara. Þetta er rætt í ráðherraráði ESB og síðan í leiðtogaráði ESB þar sem tillögur framkvæmdastjórnarinnar eru staðfestar. Á þennan hátt eru aðildarríkjunum veitt ráð áður en þau taka til við lokasmíði fjárlagatillagna fyrir næsta ár. Önninni lýkur síðan í lok júní eða byrjun júlí þegar ráðherraráðið staðfestir tillögur eða ábendingar fyrir hvert einstakt ríki.
Sé ekki farið að þessum tillögum eða ábendingum í einstökum ríkjum innan þess tímaramma sem settur er hefur framkvæmdastjórnin heimild til að gefa viðvaranir til viðkomandi ríkisstjórna. Þá getur hún einnig knúið á um framkvæmd með áskorunum eða viðurlögum sé staðið verulega illa að mótun efnahagsstefnu eða rekstur ríkisins fer úr böndunum.
Í skýrslu utanríkisráðherra frá apríl 2012 er ekki gerður neinn fyrirvari varðandi European Semester enda er slíkt tilgangslaust fyrir umsóknarríki. Þess er vænst að þau sætti sig við ESB-regluverkið allt en fái tímabundinn frest til aðlögunar sé þess óskað.
„Sex-kippan“
Í skýrslu utanríkisráðherra frá apríl 2012 er skýrt frá því að í desember 2011 hafi tekið gildi fimm nýjar reglugerðir og ein tilskipun sem sé eins og European Semester ætlað að bæta stöðugleikasáttmála Evrópusambandsins, auka eftirlit með opinberum fjármálum aðildarríkjanna, koma á skilvirkara eftirliti með ójafnvægi sem kunni að skapast í efnahagsmálum og skýra viðurlög gagnvart ríkjum sem brjóti reglur um fjárlagahalla.
Þarna er vísað til þess sem hefur verið kallað six pack european regulations á ensku eða einfaldlega Sixpack ˗ sex-kippan ˗ en með því er vísað til evrópskra laga til að styrkja stöðugleika- og vaxtarsamninginn Stability and Grotwth Pact og auka eftirlit með stjórn efnahagsmála í einstökum ESB-ríkjum.
Að stöðugleika og vaxtarsamningnum, Stability and Growth Pact (SGP), standa ESB-ríkin 27. Tilgangur hans er að auðvelda og stuðla að stöðugleika í efnahags- og myntsamstarfinu. Samningurinn kom til sögunnar með Amsterdam-sáttmálanum frá 1997. Öll ESB-ríki eru sjálfkrafa aðilar að myntsamstarfinu og stöðugleika og vaxtarsamningnum. Tvö ríkjanna, Bretland og Danmörk, eru undanþegin skyldu til að taka upp evru. Í samningnum eru tíunduð skilyrðin um að halli á ríkissjóði aðildarríkjanna skuli vera innan við 3% af vergri landsframleiðslu (VLF) á ári og skuldahlutfall innan við 60% af VLF.
Á árinu 2011 komu fram ýmsar tillögur um hvernig styrkja mætti framkvæmd reglna stöðugleika og vaxtarsamninginn. Tillögunum að reglum var slengt saman í „sex-kippu“ í samningum milli ráðherraráðs ESB og ESB-þingsins á árinu 2011. Markmiðið var að hafa hemil á ríkisútgjöldum til að forðast halla og glíma við óstöðugleika í efnahagsmálum.
Í stöðugleika- og vaxtarsamningum er eins og áður sagði gert ráð fyrir að halli á ríkissjóði einstakra ríkja sé innan við 3% miðað við VLF og opinberar skuldir séu innan við 60% af VLF. Verði skuldirnar hærri skal ár hvert eftir það stefnt að lækkun þeirra. Evru-ríki gera árlega grein fyrir hollustu sinni við þessi markmið með því að leggja fram „stöðugleika áætlanir“ stability programmes, ESB-ríki sem ekki nota evru leggja fram „samleitni áætlanir“ convergence programmes. Fyrir utan þessar áætlanir leggja ríkin einnig fram skýrslur um ríkisfjármálamarkmið sín til nokkurra ára sem eru endurmetin árlega.
Fjórar af reglunum sex sem samþykktar voru í „sex-kippunni“ mæla fyrir um úrræði til að knýja á um virðingu fyrir ákvæðum stöðugleika- og vaxtarsamningsins. Meginskilyrðunum sem sett eru um ríkissjóðshalla og skuldabyrði er ekki breytt en mælt nánar fyrir um aðgerðir til að knýja evru-ríki til að virða þessi skilyrði. Má til dæmis nefna að hafi verið gerð athugasemd vegna of mikils halla á ríkissjóði einhvers ríkis og stjórnvöld þess grípi ekki til ráðstafana til að hafa hemil á honum og eyða er unnt að krefja ríkið um að leggja til hliðar sem nemur 0,2% af VLF og ber innlögnin vexti. Verði enn ekki brugðist við ábendingum frá ESB má breyta þessari fjárhæð í sekt. Auk þess koma sjálfkrafa refsiaðgerðir til framkvæmda sem ráðast af atkvæðagreiðslum í ráðherraráði ESB. Í reglunum er mælt fyrir um að hagtölur, hagvísar og hagspár eigi að taka mið af ESB-kröfum. Hafi ríki rangt við á þessu sviði má sekta það sérstaklega vegna þess.
Reglurnar tvær sem ekki lúta að eftirliti og refsivörslu og eru hluti „sex-kippunnar“ snerta viðvörunarkerfi til að vara við óstöðugleika í efnahagsmálum og leiðréttingarkerfi.
ESM-sjóðurinn
Í skýrslu utanríkisráðherra til alþingis í apríl er einnig sagt frá því að í febrúar 2012 hafi verið ritað undir samkomulag evruríkjanna um stofnun Stöðugleikasjóðs Evrópu og muni sjóðurinn taka við hlutverki Björgunarsjóðs Evrópu. Verði útlánageta hins nýja sjóðs um 700 milljarðar evra, eða um 118 þúsund milljarðar íslenskra króna, og verði hlutverk hans að auka tiltrú, samstöðu og fjárhagslegan stöðugleika á evrusvæðinu.
Skýra má þessa efnisgrein í skýrslu utanríkisráðherra á þann veg að þar sé vísað til tveggja sjóða. Hinn fyrri sem ráðherrann nefnir Björgunarsjóð Evrópu kom til sögunnar eftir að ríki á evru-svæðinu tóku að aðstoða hina skuldsettu í hópnum með lánveitingum vegna skuldakreppu evrunnar á árinu 2010. Til að sinna þessu verkefni komu ríkin sér saman um að stofna sjóð sem nefndur var European Financial Stability Facility, EFSF. Sjóðnum var heimilað að veita lán til ríkja í vanda á sama hátt og Seðlabanka Evrópu er heimilað að lána fé til banka í vanda. EFSF var ætlað að starfa aðeins í takmarkaðan tíma (til 2013) af því að ekki var heimild fyrir slíkri starfsemi innan sáttmála ESB.
Til að skapa traustari grundvöll og lögmæti fyrir starfsemi sjóðsins taldi þýska ríkisstjórnin að breyta yrði sáttmála ESB. Tillaga um að hrófla við Lissabon-sáttmálanum í þessu skyni þótti hættuleg vegna þess hve erfitt og tímafrekt var að fá sáttmálann samþykktan auk þess sem Bretar vilja ekki neina sáttmálabreytingu sem hefur áhrif á stöðu þeirra innan ESB.
Angela Merkel Þýskalandskanslari og Nicolas Sarkozy, þáv. Frakklandsforseti, komu sér saman um að unnt yrði að gera orðalagsbreytingar á sáttmálanum án þess að hefja þyrfti endurstaðfestingarferli hans sem leitt gæti til þjóðaratkvæðagreiðslna og skyldu breytingarnar lúta að refsiákvæðum vegna myntsamstarfsins og að stofnaður yrði varanlegur lánasjóður.
Náðist samkomulag um að stefnt skyldi að þessu á fundi leiðtogaráðs ESB í október 2010. Í desember 2010 samþykkti leiðtogaráðið að bæta tveimur setningum við 136. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (SSE), Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU). Þar er evruríkjunum heimilað að koma á fót sjóði til að tryggja stöðugleika evrusvæðisins í heild, lán úr sjóðnum verði aðeins veitt með ströngum skilyrðum. Í mars 2011 samþykkti leiðtogaráð ESB að evru-ríkin skyldu gera samning sín á milli um varanlega björgunarsjóðinn, utanríkisráðherra kallar hann Stöðugleikasjóð Evrópu á ensku: European Stability Mechanism (ESM). Hinn 25. mars 2011 staðfestu öll 27 ESB-ríkin samþykki sitt við breytingunni á 136. gr. SSE.
ESM tók formlega til starfa í Lúxemborg 27. september 2012. Sjóðurinn hefur heimild til að lána að hámarki 500 milljarða evra og tekur að auki að sér skuldbindingar EFSF og verður því 700 milljarðar evra. Fyrri sjóðurinn, EFSF, mun halda utan um lán sem veitt hafa verið til Íra, Portúgala og Grikkja.
Hæstiréttur Írlands hefur leitað álits ESB-dómstólsins á því hvort breytingin á 136. gr. SSE hafi verið í samræmi við kröfur sáttmálans um ESB (SESB).
Milliríkjasamningur
Þessi lýsing ná ráðstöfunum sem gerðar hafa verið innan ESB og þó sérstaklega í samstarfi evruríkjanna frá því að þau hófu að glíma við skuldavandann á evrusvæðinu undir árslok 2009 og á árinu 2010 er nauðsynleg til að átta sig á aðdragandanum að gerð þess samnings sem verður lýst nánar í næstu grein . Hér verður hann kallaður um ríkisfjármálasamningur.
Eins og sagði í upphafi er um milliríkjasamning eða milliríkisstjórnasamning að ræða en ekki sáttmála sem bindur öll ESB-ríkin. Ríkisfjármálasamninginn má að því er þetta form varðar setja í flokk með Schengensamningnum. Það eru ekki öll ríki ESB skyldug til aðildar að samningnum þótt þeim sé öllum skylt að fara að samningnum um stöðugleika og vöxt. Innan ramma ESB-samstarfsins rúmast enn milliríkjasamstarf aðildarríkjanna þótt þrengt sé að slíku samstarfi á ýmsan hátt og ýmsir líti þannig á að taka verði af skarið um framtíðarskipan mála ESB með hliðsjón af tregðu einstakra ríkja til að ganga eins langt til samstarfs og samruna og önnur. Til verði „tveggja hraða“ ríkjasamstarf undir merki ESB, kjarnaríki og ríki á hliðarlínunni.
Munurinn á milliríkjasamstarfi og ríkjasambandssamstarfi felst meðal annars í því að í milliríkjasamstarfi hefur hvert ríki neitunarvald, það verður ekki bundið af ákvörðun meirihluta aðildarríkja samstarfsins eins og er innan ESB og leiðir til þess sem kallað er yfirþjóðlegt vald.