Hagsældarskeið fullveldisaldar með EES-aðild
Morgunblaðið 30. nóvember 2018
Fullveldisumræður á árinu 2018, aldarafmælisári fullveldisins, eru líflegar. Þær tóku óvænta stefnu vegna ágreinings um svonefndan 3. orkupakka ESB. Árið 2014 samþykktu þingnefndir að hann félli að EES-samningnum og bryti ekki gegn fullveldinu. Þess er beðið að hann verði innleiddur hér á landi.
Fullveldisdeilur vegna EES-aðildarinnar hófust áður en þingið samþykkti hana. Þá töldu sumir lögfræðingar EES-samninginn brjóta gegn stjórnarskránni. Ríkisstjórn Davíðs Oddssonar leitaði álits fjögurra lögfræðinga. Sameiginlega færðu þeir rök fyrir því árið 1992 að samningurinn fæli „ekki í sér verulegt valdframsal sem talið verði íþyngjandi í ríkum mæli“. Stjórnarskráin rúmaði aðild að honum. Af 100 ára fullveldissögu hefur Ísland í 25 ár verið aðili að EES-samningnum. Lífskjör hafa aldrei verið betri en á þessum tíma.
Vegna 100 ára fullveldisafmælisins gaf Sögufélag á dögunum út ritgerðasafnið Frjálst og fullvalda ríki, undir ritstjórn Guðmundar Jónssonar prófessors. Þar rita 13 höfundar 10 ritgerðir um efnið.
Skúli Magnússon héraðsdómari skrifar um fullveldishugtakið í íslenskum rétti frá 1918 til samtímans. Hann bendir réttilega á að viðmið „fjórmenninganefndarinnar“ séu „matskennd, einkum spurningin um hvort framsal valds telst verulegt eða íþyngjandi“.
Álit fræðimanna
Í áranna rás hafa vaknað spurningar um stöðu einstakra EES-ákvarðana gagnvart stjórnarskránni. Lagaprófessorar hafa þess vegna ritað álitsgerðir og orðið sammála um meginsjónarmið sem hafa beri í huga við mat á þessu.
Skúli vekur athygli á ólíkum skoðunum um hvort til sé orðin stjórnskipunarvenja um framsal ríkisvalds sem megi telja hliðsetta skráðri reglu stjórnarskrárinnar eða hvort mótast hafi venjuhelguð regla um hvernig skýra eigi stjórnarskrána þar sem reyni á samspil margra þátta.
Skúli Magnússon segir:
„Þau atriði sem íslenskir fræðimenn hafa vísað til eiga sér raunar öll samsvörun í texta erlendra stjórnarskrárákvæða, þar sem framsal valds er heimilað berum orðum, eða þá fræðilegri umfjöllun um túlkun slíkra ákvæða. Að öllu verulegu leyti eru því, að íslenskum rétti, lögð til grundvallar sömu efnislegu viðmið við mat á lögmæti framsals heimilda og í ríkjum þar sem slíkt framsal er heimilað berum orðum, sbr. t.d. 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar og 115. gr. þeirrar norsku. Andstætt þessum ákvæðum gera íslensk stjórnlög hins vegar ekki kröfu um vandaðri málsmeðferð við töku ákvörðunar um framsal valdheimilda, t.d. með áskilnaði um samþykki aukins meirihluta Alþingis eða þjóðaratkvæðagreiðslu við vissar aðstæður. Af þessum sökum hefur ítrekað verið bent á þörfina á því að sett verði sérstakt stjórnarskrárákvæði um framsal valdheimilda í þágu alþjóðasamvinnu.“
Tvær stoðir
Verði ekki tekið af skarið í stjórnarskránni um valdframsal vegna alþjóðasamstarfs leita þingmenn áfram í smiðju til einstakra lögfræðinga við mat um þetta efni. Þó má ætla að þörfin fyrir slíka ráðgjöf frá sérfræðingum utan alþingis og stjórnarráðsins minnki vegna fjölgunar fordæma.
Við skilgreiningu á fullveldi ber að hafa í huga að alþjóðastofnun geti ekki bundið ríki nema það eigi aðild að henni. Þess vegna skiptir tveggja stoða kerfið svonefnda svo miklu máli í EES-samstarfinu. Þar kemur Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) í stað framkvæmdastjórnar ESB og EFTA-dómstóllinn í stað ESB-dómstólsins. EFTA/EES-ríkin (Ísland, Noregur og Liecthenstein) lúta þannig eigin eftirlitsstofnun og dómstóli.
Innan ESB hefur vald framkvæmdastjórnarinnar markvisst verið framselt til undirstofnana sem eru sérhæfðar til eftirlits með framkvæmd settra laga á einstökum sviðum. Þetta er gert í nafni valddreifingar og til að auðvelda sýn yfir einstaka málaflokka og þróun þeirra.
Íslensk stjórnvöld hafa lagt ríka áherslu á að þessi þróun innan ESB verði ekki til að raska tveggja stoða kerfinu. Nýtur sú stefna stuðnings ESB og er henni til dæmis fylgt vegna 3. orkupakkans.
Skýrt nefndarálit
Í áliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar alþingis frá 27. nóvember 2014 er farið í saumana á stjórnlagaþætti 3. orkupakkans:
Í fyrsta lagi verður mynduð stjórn orku-eftirlitsyfirvalda í EFTA-ríkjunum sem tekur ákvarðanir sem binda eftirlitsyfirvöld í þeim ríkjum. „Með þessum hætti eru bindandi ákvarðanir í höndum stofnunar sem EFTA-ríkin eiga aðild að,“ segir þingnefndin.
Í öðru lagi taka EFTA-ríkin fullan þátt í stjórn eftirlitsaðila ESB (ACER) með sömu réttindum og skyldum og ESB-ríki en án atkvæðisréttar.
Í þriðja lagi fá EFTA-ríkin áheyrnaraðild að stjórn ACER.
Í öllum tilvikum er um eftirlitshlutverk að ræða en ekki annars konar inngrip.
Undir lok álitsins segir nefndin: „Nefndin bendir á að í þessari tillögu er byggt á tveggja stoða kerfi EES-samningsins og að í þeirri útfærslu sem hér er rakin sé verið að leggja til að byggt verði upp kerfi sem feli í sér framsal sem sé vel afmarkað, á takmörkuðu sviði og fyrirsjáanlega ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila.“ Þarna er orðalagið sama og hjá „fjórmenninganefndinni“ árið 1992. Samfella er í túlkun og afstöðu þingmanna.
Fyrir aldarfjórðungi deildu þingmenn hins vegar um hvort þessi skilgreining dygði til varnar fullveldinu. Nú er samstaða um hana á þingi enda sýnir reynslan af EES-aðildinni að hagur þjóðarinnar hefur aldrei verið eins góður og á gildistíma samningsins. Þegar sló í bakseglin viðurkenndu bæði ESA og EFTA-dómstóllinn að heimilt hefði verið að fara á svig við EES-reglur með setningu neyðarlaganna. Í því efni er verðugt að bera saman stöðu Íslands annars vegar og evru-ríkisins Grikklands hins vegar.
Fullveldi fyrir borgarana
Á aldarfjórðungi EES-aðildarinnar hefur atvinnu- og efnahagslíf ekki aðeins gjörbreyst til batnaðar heldur hafa réttindi íslenskra ríkisborgara tekið stakkaskiptum. Í fyrrnefndu ritgerðasafni segir Davíð Þór Björgvinsson landsréttardómari:
„Frá sjónarhóli borgaranna, sem byggja rétt sinn og jafnvel afkomu á að EES-reglurnar virki, skiptir mestu að þeir fái notið réttinda sinna samkvæmt EES-reglum og mega þá vangaveltur lögfræðinga, stjórnmálafræðinga og sagnfræðinga um fullveldi og merkingu þess einu gilda. Krafan um fullveldi íslenska ríkisins sé gerð til að standa vörð um að borgarar þess fái notið sinna réttinda. Ef ekki er unnt að finna því stoð innan óbreyttrar stjórnarskrár blasir við að breyta þarf þeirri stjórnarskrá þannig að íslenska ríkinu sé mögulegt að taka fullan þátt í EES-samstarfinu og tryggja með því réttindi eigin borgara.“
Fram hjá þessu kjarnaatriði verður ekki gengið þegar rætt er um fullveldið. Engum dettur líklega í hug brot gegn því þegar rætt er um rétt Íslendinga til að búa á Spáni eða um evrópska styrki til nemendaskipta, rannsókna, vísinda og menningarstarfsemi. Allt er þetta þó hluti af heild sem fullveldisrétturinn gerir okkur kleift að njóta. Þennan rétt ber að verja enn um 100 ár.