Skoðanakönnun leysir engan stjórnarskrárvanda
Um 49% manna á kjörskrá tóku þátt í skoðanakönnun um stjórnarskrártexta sem efnt var til laugardaginn 20. október. Aðrar spurningar en um þjóðkirkjuna voru þess eðlis að þeir sem tóku þátt í könnuninni keyptu köttinn í sekknum. Þeir hafa ekki hugmynd um hver hin raunverulega niðurstaða verður. Álitaefnin hafa verið rædd árum saman án þess að niðurstaða hafi fengist. Mörg mikilvæg sjónarmið koma til skoðunar.
Í áliti meirihluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar alþingis sem fjallaði um tilhögun skoðanakönnunarinnar sagði vorið 2012:
„Nefndin fjallaði einnig um kynningu á málinu en í 1. mgr. 6. gr. laga um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna er kveðið á um að Alþingi skuli standa fyrir víðtækri kynningu á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði samkvæmt ályktun Alþingis skv. 1. mgr. 1. gr. laganna. Í máli gesta sem komu fyrir nefndina var lögð mikil áhersla á að vanda þyrfti til kynningarinnar þannig að ljóst væri hvert framhald málsins yrði eftir að niðurstöður úr ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu væru fengnar. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og telur mikilvægt að Alþingi gangist fyrir öflugri kynningu á málefninu og skýringu á því hvert ferli málsins verði í framhaldinu.“
Hér skal dregið í efa að farið hafi verið að þessu áliti meirihluta þingnefndarinnar í aðdraganda könnunarinnar 20. október. Best skýrða atriðið í spurningalistanum laut að stöðu þjóðkirkjunnar og því hafnaði meirihluti þeirra sem þátt tóku. Öll hin atriðin eru í raun jafnóljós eftir könnunina og fyrir hana. Þá liggur alls ekki ljóst fyrir hvert verður efnislegt framhald málsins. Formlegur gangur stjórnarskrárbreytinga á að vera ljós samkvæmt núgildandi stjórnarskrá, honum er lýst á seðlinum sem bar spurningarnar í skoðanakönnuninni.
Að lokinni könnuninni lætur Jóhanna Sigurðardóttir forsætisráðherra eins og kynningin á seðlinum skipti engu máli. Hún sagði í Silfri Egils sunnudaginn 21. október:
„Ef að vilji er fyrir hendi ættum við að geta náð þessu áður en þingi lýkur í vor og þá hefði ég haldið að það væri gott að þá færi málið í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu samhliða þingkosningunum þegar endanlega niðurstaðan er komin í þessu því einhverjum breytingum mun þetta hugsanlega taka.“
Afstaða sjálfstæðismanna
Þingmenn Sjálfstæðisflokksins í stjórnarskrár- og eftirlitsnefnd þingsins, Birgir Ármannsson og Ólöf Nordal, lögðu fram álit um skoðanakönnunina og spurningarnar og sögðu að verulegur ágreiningur hefði verið um það á hinum pólitíska vettvangi hvort markmið vinnunnar ætti að vera ritun nýrrar stjórnarskrár eða breytingar á þeirri sem nú væri í gildi. Þau sögðu ástæðu til að hafa áhyggjur af því að menn kæmu sér ekki saman um hvernig vinna ætti að framhaldinu. Orðalag fyrstu spurningarinnar um að hvort leggja ætti tillögur stjórnlagaráðs til grundvallar framhaldsvinnu gætu raunverulega þýtt allt frá því að tillögur stjórnlagaráðs yrðu lagðar fram sem frumvarp óbreyttar eða því sem næst óbreyttar og til þess að gerðar yrðu umtalsverðar breytingar á tillögunum áður en til framlagningar frumvarps kæmi.
Sá sem svaraði fyrstu spurningu skoðanakönnunarinnar játandi gæti ekki með nokkru móti áttað sig á því hvort tillögurnar ættu eftir að breytast mikið eða lítið að lokinni skoðanakönnuninni. Með sama hætti gæti sá sem svaraði spurningunni neitandi gert það á ýmsum mismunandi forsendum. Sumir kynnu að hafna öllum breytingum á núgildandi stjórnarskrá, aðrir gætu verið fylgjandi ýmsum breytingum á stjórnarskránni – jafnvel veigamiklum – þótt þeir væru ekki sáttir við fyrirliggjandi tillögur stjórnlagaráðs.
Þessar athugasemdir Birgis og Ólafar verða að ljóslifandi viðfangsefni stjórnmálamanna nú að lokinni skoðanakönnuninni. Svarið sem heyrst hefur frá Jóhönnu Sigurðardóttur er að lögfræðingar séu að vinna í málinu og tillögur þeirra verði kynntar innan nokkurra vikna, jafnvel aðeins tveggja. Að sjálfsögðu hefði verið æskilegra og beinlínis nauðsynlegt í ljósi ábendinga frá rannsóknarnefnd alþingis um gildi upplýstra ákvarðana þar sem fyrir liggi álit fræðimanna áður en ákvörðun er tekin að niðurstaðan sem Jóhanna nefnir að fengnum svörum kjósenda hefði verið kynnt áður en kjósendur svöruðu spurningunum.
Þetta á við um allar spurningarnar nema þá sem varðar þjóðkirkjuna.
Í 2. spurningu var spurt um þjóðareign á auðlindum. Spurningin er reist á hugtökum sem unnt er að skilja á mismunandi vegu, svo sem „náttúruauðlind“ og „þjóðareign“. Vorið 2009 fór fram ítarleg umræða á alþingi og í stjórnarskrárnefnd þingsins um skilgreiningu á inntaki þessara hugtaka og var augljóst þá og er augljóst nú að alls ekki er einhugur í fræðaheiminum um hvað í þessum hugtökum felst. Mikill meirihluti kjósenda svaraði spurningunni játandi án þess að nokkur viti í raun til hvers svarið leiðir.
Í 3. spurningu var leitað eftir afstöðu kjósenda til þess hvort ákvæði um þjóðkirkju ættu að vera í stjórnarskránni. Svarið var já. Þeirri spurningu er hins vegar ósvarað hvort átt er við óbreytt þjóðkirkjuákvæði frá því sem nú er í stjórnarskrá eða hvort hugsanlega sé átt við einhvern veginn öðru vísi þjóðkirkjuákvæði.
Í 4. spurningu var spurt hvort heimila ætti persónukjör í kosningum til Alþingis „í meira mæli en nú er“. Svarið var já, sem gefur mikið svigrúm til túlkunar. Hvert er leiðbeiningargildi svarsins? Það er með öllu óljóst.
Í 5. spurningu var spurt hvort í nýrri stjórnarskrá ætti að verða ákvæði um að atkvæði kjósenda alls staðar að af landinu vegi jafnt. Svarið var já. Óljóst er þó hvort þarna er sérstaklega vísað til leiðarinnar í tillögum stjórnlagaráðs eða einhvers annars fyrirkomulags á kjöri til alþingis. Spyrja má: Felst í þessu að landið skuli verða eitt kjördæmi?
Í 6. spurningu var spurt hvort í nýrri stjórnarskrá ættu að verða ákvæði um að tiltekið hlutfall kosningarbærra manna gæti krafist þess að mál færu í þjóðaratkvæðagreiðslu. Svarið var já. þrátt fyrir þetta svar gefur það enga vísbendingu um það hversu hátt þetta hlutfall eigi að vera, hátt eða lágt.
Hér að ofan hefur verið stuðst við sjónarmið sem fram komu í áliti Birgis Ármannssonar og Ólafar Nordal í stjórnarskrár- og eftirlitsnefnd þingsins. Þau segja í lok álits síns að öll þessi álitaefni dragi mjög úr gildi skoðanakönnunarinnar eða þjóðaratkvæðagreiðslunnar eins og könnunin heitir í gögnum þingsins og bæta við:
„Óljóst, opið og matskennt orðalag veitir kjósendum takmarkaða leiðsögn og gefur víðtækt svigrúm til túlkunar niðurstaðna eftir á. Þyngst vegur þó [...] að fyrirsjáanlegt er að margs konar breytingar verði gerðar á tillögum stjórnlagaráðs áður en þær verða lagðar fram í frumvarpsformi, jafnvel þótt niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar yrði sú að meiri hluti kjósenda teldi að þær ætti að leggja til grundvallar við undirbúning frumvarps til stjórnarskipunarlaga. Þegar horft er til umsagna og ummæla fræðimanna á sviði stjórnskipunarréttar og stjórnmálafræði er ljóst að margháttaðar breytingar af því tagi eru óhjákvæmilegar, þótt skoðanir séu að sönnu skiptar um það hversu víðtækar þær eigi að vera. Sama má raunar segja um þau sjónarmið sem fram hafa komið í umræðum á Alþingi. Flestir þingmenn sem tjáð sig hafa um tillögur stjórnlagaráðs hafa talið að minnsta kosti einhverjar breytingar nauðsynlegar, þótt skoðanir og áherslur þingmanna í því sambandi séu vissulega mjög ólíkar.“
Framhaldið óljóst
Hér að framan er þessi getið að nú er Jóhanna Sigurðardóttir tekin til við að tala um „ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu“ um stjórnarskrá samhliða þingskosningum að vori. Hvaða tilgangi sú atkvæðagreiðsla á að þjóna er með öllu óljóst. Stjórnarskránni verður ekki breytt nema alþingi samþykki hana á tveimur þingum með kosningum á milli. Formleg hlið málsins er því óljós.
Hið einkennilega í umræðum um þetta mál er að meirihluti þingmanna hefur ekki mótað sér rökstudda skoðun á álitaefnum í tillögum stjórnlagaráðs eða stjórnarskrármálinu. Þá liggur einnig í loftinu að ekkert verði gert með fræðilegar útlistanir og ábendingar sem falla ekki að vilja Jóhönnu Sigurðardóttur. Hún hefur sýnt hvað eftir annað í störfum sínum sem forsætisráðherra að hún skirrist ekki við að hafa rökstudd ráð að engu og grípur síðan til ósanninda og spunaliða til að gera hlut sinn sem bestan. Samfylkingarliðið töltir á eftir henni og VG-menn þora ekki heldur að gera annað. Nú hefur Jóhanna boðað að sér þætti „skemmtilegt“ ef ný stjórnarskrá yrði samþykkt í sama mund og hún hverfur af þingi eftir fáeina mánuði. Hirð hennar mun vinna að málinu með „skemmtilegheit“ fyrir Jóhönnu að leiðarljósi frekar en efnislegar, rökstuddar ábendingar þeirra sem vinna að stjórnarskrármálinu af hollustu við fræðilegar kröfur.
Andstæðingar núverandi stjórnarskrár sem hefur dugað þjóðinni vel í tæp 70 ár og átti engan þátt í hruni fjármálakerfisins fyrir fjórum árum hafa fundið henni helst til foráttu að hún hafi verið smíðuð í flýti vegna stofnunar lýðveldis á Íslandi 17. júní 1944. Síðan er hinni röngu staðhæfingu hnýtt við að þessi stjórnarskrá hafi aðeins átt að gilda til bráðabirgða.
Allt bendir til að nú eigi brottför Jóhönnu Sigurðardóttur úr stjórnmálastarfi að verða til þess að knúið sé á um að þröngva hálfköruðu frumvarpi að stjórnarskrá í gegnum alþingi.
Gefið er til kynna að stjórnarskrárfrumvarp stjórnlagaráðs í 114 greinum sé til orðið vegna ákalls frá þeim sem komu að rannsókn hruns fjármálakerfisins vegna fjármálakreppunnar sem hófst fyrir fjórum árum og herjar enn einkum á evru-svæðinu.
Á vegum rannsóknarnefndar alþingis starfaði vinnuhópur um siðferði. Lærdómur hans var meðal annars þessi: „Taka þarf stjórnarskrána til skipulegrar endurskoðunar í því skyni að treysta grundvallarviðmið lýðræðissamfélagsins og skýra betur meginskyldur, ábyrgð og hlutverk valdhafa.“ (8. bindi rannsóknarskýrslu alþingis bls. 184). Séu þessi orð réttlæting og tenging þess skjals sem liggur fyrir frá stjórnlagaráði við atburðina haustið 2008 sést hve langt er seilst í túlkun á þessum orðum, svo langt að tala má um vísvitandi rangtúlkun.
Í rannsóknarskýrslunni segir einnig á sömu blaðsíðu hennar: „Skortur á fagmennsku og vantrú á fræðilegum röksemdum er mein í íslenskum stjórnmálum.“ Allur gangur stjórnarskrármálsins til þessa undir forystu Jóhönnu Sigurðardóttur hefur verið þessu marki brenndur. Fræðilegar ábendingar voru að engu hafðar við undirbúning skoðanakönnunarinnar. Það var jafnvel ráðist í hana á svo hæpnum forsendum að innanríkisráðuneytið þorði ekki annað en hafa vaðið fyrir neðan sig þegar það auglýsti svonefndan kjördag. Ráðuneytinu þótti óljóst hvort alþingi hefði ákveðið hann á lögformlega réttan hátt. Alþingi taldi að svo væri. Ef til vill lætur einhver á þetta reyna með því að leita eftir ákvörðun hæstaréttar í málinu?
Lokaáfangi stjórnarskrármálsins undir forystu Jóhönnu Sigurðardóttur er að hefjast. Þetta hefur verið skrautlegt stríð. Nú lætur Jóhanna eins og hún ætli að leita sátta um tímasetningar á lokasprettinum. Í Silfri Egils 21. október sagði hún:
„Ég tel að við getum komið í veg fyrir þetta fari að leysast upp í eitthvert þras ef við setjumst niður og ákveðum hvað við tökum langan tíma í þetta ferli. Eitthvað getur þurft að sitja á hakanum í staðin.
Ég met þetta sem eitt það stærsta mál sem við þurfum að afgreiða á þinginu núna og við skuldum þjóðinni það að klára þetta mál. Við höfum verið með stjórnarskrá til bráðabirgða í 50-60 ár og það eru skilaboðin frá þjóðinni til okkar.“
Athyglisvert er að Jóhanna vill „setjast niður“ til að ákveða tíma fyrir stjórnarskrármálið, henni er sama um efni málsins. Hún er tilbúin að fórna einhverjum öðrum þingmálum fyrir þetta óskamál sitt. Forsendurnar sem hún gefur sér eru hins vegar rangar, hér hefur ekki verið nein stjórnarskrá „til bráðabirgða“ og lýðveldisstjórnarskráin varð 68 ára 17. júní 2012 en er ekki 50 til 60 ára.
Tímasetningar eru aukaatriði þegar stjórnarskrá og endurskoðun hennar á í hlut. Efni málsins ræður úrslitum. Sé enginn vilji til víðtæks samkomulags um efni stjórnarskrár er borin von að samið verði um tímann.
Jóhanna gaf sér einnig rangar forsendur um efni málsins í Silfri Egils þegar hún sagði niðurstöðu skoðanakönnunarinnar gefa stjórnmálamönnum „fremur þröngt svigrúm til að gera nokkrar breytingar“ á tillögum stjórnlagaráðs. Fjögur almenn atriði voru borin undir þá sem svöruðu, svarendur töldu að skoða ætti málið á grundvelli þess sem um var spurt en efnislegt inntak var óljóst. Eitt sérgreint atriði, staða þjóðkirkjunnar, var borið undir svarendur og svarið var skýrt: Ákvæði um þjóðkirkju á heima í stjórnarskránni. Jóhanna hefur rangt fyrir sér þegar hún segir: „Ég tel ekki að þjóðin hafi gefið stjórnmálamönnum mikið svigrúm til að breyta þeim tillögum sem stjórnlagaráð hefur sett fram.“
Eitt er að leggja tillögur til grundvallar annað samþykkja allt sem í þeim stendur. Stjórnmálamenn hafa einfaldlega þann tíma og það svigrúm sem þeir ákveða.
Skoðanakönnunin 20. október leysti ekki nokkurn vanda við endurskoðun stjórnarskrárinnar. Hafi könnunin dregið úr líkum á að gætt verði vandaðra vinnubragða við smíði nýs texta í stjórnarskrána er hún til ills, setur stjórnarskrármálið í meira uppnám og dregur úr líkum á að samkomulag verði um stjórnarskrártexta.