Sameining ráðuneyta og endurskoðun stjórnarráðslaga krefst mun meiri undirbúnings
Nefnd um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands boðaði til málþings í dag í Háskólanum í Reykjavík við Nauthólsvík. Í fyrsta sinn kom ég inn í þetta glæsilega hús, sem ég hef fylgst rísa á einstökum stað í borgarlandinu. Þar er vítt til veggja og aðstaðan, sem blasir við gesti, ber vitni um mikinn stórhug.
Fjögur erindi voru flutt á málþinginu. Ásmundur Helgason, héraðsdómari, talaði um stjórnarráðslögin, sem hann taldi, að hefðu dugað vel til að koma föstu skipulagi á stjórnarráðið. Hann velti fyrir sér, hvort breytingar væru of þungar í vöfum og hvort ekki væri unnt að nýta stjórnarráðsreglugerðina meira en gert hefur verið, þar sem hún ætti í senn stoð í stjórnarráðslögunum og 15. gr. stjórnarskrárinnar. Ég er sammála honum um, að unnt er hreyfa við fleiri innviðum stjórnarráðsins en hert hefur verið án þess að breyta lögum.
Tryggvi Gunnarsson, umboðsmaður alþingis, ræddi spurninguna, hvers konar stjórnarráð? Hann velti sérstaklega fyrir sér stöðu sjálfstæðra stofana eins og Seðlabanka Íslands og fjármálaeftirlits. Hver væri staða þeirra gagnvart ráðuneytum og hinni pólitísku ábyrgð ráðherra. Krafan undanfarin ár hefur verið sú, að auka hið „faglega“ sjálfstæði andspænis pólitísku valdi. Nú virðist pendúllinn sveiflast í hina áttina, að póltísku afskiptin eigi að verða meiri. Spyrja má: Á þetta aðeins við fjáramálasviðið? Hvað með innra starf annarra stofnana?
Ragna Árnadóttir, fyrrverandi dómsmálaráðherra, minntist á þetta sama atriði í ræðu sinni um stjórnarráðið frá ýmsum hliðum. Hún sagðist hafa velt því fyrir sér, hver væri staða hennar gagnvart forstöðumönnum stofnana. Hvað hún gæti gengið langt í afskiptum af innra starfi stofnana þeirra.
Gunnar Helgi Kristinsson, prófessor í stjórnmálafræði, skýrði frá rannsókn á starfsháttum ríkisstjórna og ráðuneyta. Hann sagði að rætt við fjölda manna og mátti helst skilja hann á þann veg, að fundir ríkisstjórna væru eins og launhelgar, því að erfitt væri að komast að raun um, hvernig mál gengju þar fyrir sig auk þess sem fundargerðirnar væru trúnaðarmál. Ég átta mig ekki á því, að einhverjum erfiðleikum sé háð að vita, hvernig ríkisstjórnin starfar. Í mínum huga er það ekki flókið. Ég er hinn eini, sem hef í senn verið ritari ríkisstjórnar og ráðherra. Fyrir 35 árum eða svo tók ég saman einfaldar reglur um, hvernig mál skyldu lögð fyrir ríkisstjórn og hvernig staðið skyldi að frágangi fundargerða ríkisstjórnarinnar. Þessum reglum hefur verið fylgt síðan og öll umsýsla um gögn á ríkisstjórnarfundum er á þann veg, að auðvelt er að átta sig á því, hvaða mál eru tekin þar til formlegrar afgreiðslu.
Ég hef aldrei litið á ríkisstjórnarfundi sem pólitíska málfundi. Til þeirra er efnt til að afgreiða mál, komast að niðurstöðu. Til að átta sig á henni eru lögð fram minnisblöð um það, sem tekið er til afgreiðslu. Þessi blöð eru fylgiskjöl fundargerða en niðurstaða er bókuð í fundargerðina.
Ég hef kynnst stjórn fimm forsætisráðherra á ríkisstjórnarfundum, Geirs Hallgrímssonar, Ólafs Jóhannessonar, Davíðs Oddssonar, Halldórs Ásgrímssonar og Geirs H. Haarde. Hver hafði sinn stíl við að ræða mál, sem ekki snertu stjórnmál líðandi stundar við ráðherra á ríkisstjórnarfundum. Hjá öllum snerust þó fundirnir fyrst og síðast um að afgreiða mál einstakra ráðherra. Því verr sem mál höfðu verið unnin fyrir fundinn þeim mun minni líkur voru á því, að þau hlytu afgreiðslu. Væri ágreiningur milli ráðherra, sem snerti embættisleg ábyrgarðsvið þeirra var unnið að því að jafna hann, áður en málið fór úr ríkisstjórn, því að allir ráðherrar voru samábyrgir út á við á stjórnarfrumvörpum. Væri um pólitískan ágreining að ræða tóku leiðtogar flokkanna að sér að leysa hann.
Hvorki Tryggvi Gunnarsson né Gunnar Helgi voru þeirrar skoðunar, að breyta ætti ríkisstjórn í fjölskipað stjórnvald. Í Svíþjóð er ríkisstjórnin fjölskipað stjórnvald og tekur hún 22.000 ákvarðanir á ári að sögn Gunnars Helga. Mætti ætla að hún sæti á stöðugum fundum, en svo er auðvitað ekki, svo að valdið er í raun mun meira í höndum forsætisráðherra en hér á landi.
Af umræðum á fundinum dreg ég þá ályktun, að ríkisstjórn og alþingi hafi ráðist í að stofna innanríkisráðuneyti og velferðarráðuneyti, án þess að nægilega hafi verið hugað að því, hvernig ætti að hrinda sameiningunni í framkvæmd. Fordæmið, sem með því óðagoti er gefið, er ekki til fyrirmyndar um, hvernig standa eigi að svo stórum viðfangsefnum á vettvangi stjórnsýslunnar. Fjármálaráðuneytið gaf nýlega út handbók um, hvernig standa skuli að sameiningu stofnana. Hvers vegna skyldi forsætisráðherra og ráðuneyti hans ekki telja sér skylt að fara eftir því, sem þar stendur við sameiningu ráðuneyta?
Málþingið jók mér því miður ekki bjartsýni um, að hin vönduðu vinnubrögð, sem menn tala um, að séu nauðsynlegri nú enn nokkru sinni fyrr í stjórnsýslunni og við skipan hennar séu í heiðri höfð við þá umturnun, sem nú er að verða á Stjórnarráði Íslands. Væri þannig staðið að breytingum á sjálfstæðum stofnunum á vegum ríkisins mundi heyrast hljóð úr horni frá forstöðumönnum og starfsmönnum. Þegar stjórnarráðslögin voru sett 1969, átti það langan aðdraganda með hlutdeild ráðuneytisstjóra, sem ekki voru allir ánægðir og létu að sér kveða.
Til að niðurstaða þeirra breytinga, sem um er rætt núna, verði ekki einhver bastarður, þarf miklu meiri opinberar rökræður en orðið hafa og virkari þátttöku af hálfu þeirra, sem starfa innan stjórnarráðsins eða hafa gert það. Að því leyti er þakkarvert, að málið skuli hafa verið reifað á þann veg, sem gert var á þessu málþingi.