Ráðherraskipti - fjárlagaferlið - óskhyggja eftir verkfall
Ákvörðun Ingibjargar Pálmadóttur um að segja af sér ráðherrastörfum og þingmennsku kom vafalaust fleiri ráðherrum en mér í opna skjöldu. Við Ingibjörg urðum ráðherrar samtímis, þegar Davíð Oddsson myndaði annað ráðuneyti sitt 23. apríl 1995, svo að ekki vantaði marga daga upp á sex ára ráðherraafmælið hjá Ingibjörgu, þegar hann hún kvaddi okkur á Bessastöðum í dag, laugardaginn 14. apríl. Menn vissu, að eitthvað mikið væri á seyði, þegar boð barst um ríkisráðsfund þennan dag í páskaleyfinu. Ráðherrar þurftu að breyta ýmsum áformum sínum, til dæmis féllum við Rut frá langferð með góðum vinum innanlands.
Heilbrigðis- og tryggingaráðuneytið er umsvifamest ráðuneyta, þegar litið er til þess, hve stór hluti útgjalda ríkissjóðs rennur í gegnum það. Ingibjörg Pálmadóttir hefur leitt þetta mikla kerfi í gegnum miklar breytingar í því skyni að styrkja það og ná utan um mikilvæga rekstrarþætti. Hefur hún áunnið sér virðingu fyrir, hve lengi hún hefur haldið um stjórnartaumana og fyrir það, sem áunnist hefur. Það virðist á hinn bóginn ákaflega erfitt að halda þannig á fjármálum heilbrigðis- og tryggingakerfisins, að útgjöldin rúmist innan ramma fjárlaga hverju sinni. Jón Kristjánsson, eftirmaður Ingibjargar á ráðherrastóli, hefur farið ofan í saumana á fjárhag ríkisins undanfarin ár sem formaður fjárlaganefndar alþingis. Er enginn vafi á því, að hin mikla þekking hans á því sviði á eftir að nýtast honum vel í ráðherrastörfunum.
Eftir að Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur hafa starfað saman í sex ár undir forsæti Davíðs erum við enn fjórir ráðherrar, sem höfum verið þar frá upphafi samstarfsins, það eru auk Davíðs þeir Halldór Ásgrímsson, Páll Pétursson og ég. Við vorum tíu, sem settumst í stjórnina 23. apríl 1995. Þrír sjálfstæðismenn hafa horfið til annarra starfa: Þorsteinn Pálsson og Friðrik Sophusson hafa sagt skilið við stjórnmálin en Halldór Blöndal er nú forseti alþingis. Þrír framsóknarmenn hafa sagt skilið við stjórnmálin: Guðmundur Bjarnason, Finnur Ingólfsson og Ingibjörg Pálmadóttir.
Þetta sýnir, að töluverð hreyfing er á mönnum í ríkisstjórn, þótt mikil festa ríki í stjórnmálalífinu, en hinn 30. apríl næstkomandi verða 10 ár síðan Davíð Oddsson myndaði fyrsta ráðuneyti sitt, en hann er hinn eini, sem setið hefur í ráðherraembætti allan þann tíma. Sé þetta festuskeið í stjórnmálalífinu borið saman við viðreisnarárin, þegar Sjálfstæðisflokkur og Alþýðuflokkur störfum samfellt saman í tólf ár, sjá menn, að á síðustu 10 árum hefur verið meiri hreyfing á mönnum úr og í ráðherraembætti en var á þeim tíma.
Stjórnmálamenn velja sér starfsvettvang, þar sem starfsöryggið er ekki endilega mikið. Við afsögn Ingibjargar hefur verið bent á, að enginn heilbrigðis- og tryggingaráðherra í Evrópu hafi náð jafnlöngum starfsaldri og hún. Sama á líklega við um okkur þrjá, sem enn sitjum frá 1995, hvað þá um Davíð frá 1991, að fáir skáka okkur í samfelldum starfsaldri.
Bilið er oft sagt stutt á milli stjórnmála og fjölmiðla, það er þó stórt, ef litið er til lengdar starfstíma manna við stjórnartauma á fjölmiðlum. Matthías Johannessen hætti sem ritstjóri Morgunblaðsins fyrir aldurs sakir um áramótin eftir að hafa gegnt starfinu í meira en 40 ár. Styrmir Gunnarsson hefur verið við ritstjórastörf á Morgunblaðinu í rúm 30 ár og sömu sögu er að segja um Jónas Kristjánsson, ritstjóra DV.
Fjárlagaferlið
Ríkisendurskoðun gaf í vikunni út rit um fjárlagaferlið, það er um útgjaldastýringu ríkisins. Þar er því lýst, hvaða aðferðum er beitt við að komast að niðurstöðu um útgjöld ríkisins. Eins og menn sjá af lestri þess er það einmitt fyrstu mánuði hvers árs, sem menn vinna að því innan ríkisstofnana og ráðuneyta að móta tillögur og ramma fjárlaga næsta árs á eftir. Þetta er ekki einfalt viðfangsefni og því síður hitt að fylgja eftir framkvæmd fjárlaganna.
Í ritinu er sagt frá því, að í einu ráðuneyti, menntamálaráðuneytinu, hafi verið mótaðar sérstakar reglur við útfræslu fjárlagarammans, að því er varðar sérgreindan hóp stofnana. Er þar vísað til þess, að ráðuneytið hafi á síðari árum notað sérhönnuð reiknilíkön til að deila fjármunum til framhaldsskólanna og einnig hafi reiknilíkan fyrir háskóla nýlega verið tekið í notkun. Þessi líkön ákvarði framlög til skólanna út frá nokkrum samræmdum mælikvörðum fyrir starfsemina. Skilgreindar séu tilteknar einingar, sem myndi rekstrarramma hverrar stofnunar og síðan reiknaður út kostnaður á hverja slíka einingu.
Allir framhaldsskólarnir hafi svipaðan rekstur og með því að binda fjárveitingar í reiknilíkani sé tryggt, að framlög til þeirra byggi í öllum tilvikum á sömu forsendum. Í vissum skilningi sé þar með eitt látið yfir alla ganga. Aðferðin tryggi, að allar stofnanir sitji við sama borð og að ákvörðun um úthlutun fjármuna sé tekin út frá faglegum sjónarmiðum. Með því að breyta forsendum í likaninu eða hlutföllum milli einstakra stærða í rekstrinum sé hægt að breyta áherslum í starfsemi skólanna í samræmi við stefnumótun á framhaldsskólastiginu hverju sinni.
Segir í skýrslunni, að menntamálaráðuneytið virðist vera eina ráðuneytið, þar sem verkefnavísar/árangursmælingar komi við sögu í fjárlagagerðinni að einhverju marki. Helsta árangursbreytan í reiknilíkani því sem notað sé fyrir framhaldsskólanna kallist „nemandaígildi". Eitt nemandaígildi svari til eins nemanda sem stundi fullt nám á önn, þ. e. skilar sér til prófs í tilteknum fjölda námseininga. Árangur sé þannig metinn út frá því hversu margir nemendur þreyti próf. Fjöldi nemendaígilda við hvern skóla hafi bein áhrif á framlög til hans.
Ríkisendurskoðun segir, að reiknilíkönin hafi mótast í samstarfi ráðuneytisins og stjórnenda skólanna sem formfest sé í árangurssamningum. Líkönin og árangurssamningarnir hafi haft í för með sér, að forysta menntamálaráðuneytisins gagnvart sínum stofnunum hafi eflst, samanborið við önnur ráðuneyti. Komið hafi verið á reglulegu samráði milli ráðuneytisins og skólanna um þróun starfseminnar og framtíðarstefnu. Samstarfsnefnd skipuð fulltrúum beggja aðila fjalli um breytingar í rekstrarumhverfi skólanna og helstu áherslur í starfseminni. Reiknilíkönin endurspegli þær áherslur sem lagðar eru í þessu samstarfi. Þetta hafi í för með sér, að fyrirfram sé búið að móta stefnu um það, hvernig eigi að verja þeim fjármunum, sem ríkisstjórn og alþingi kjósa hverju sinni að leggja til framhaldsskólastigsins.
Ég kýs að endursegja þennan kafla úr skýrslu ríkisendurskoðunar í heild fyrir þá, sem hafa áhuga á þessum málum, því að lýsingin er rétt og hún á einnig við um háskólastigið, þannig að allar skólastofnanir á vegum menntamálaráðuneytisins starfa nú samkvæmt slíkum samningum og reiknilíkani.
Þótt ríkisendurskoðun komist að þeirri niðurstöðu að forysta menntamálaráðuneytisins hafi eflst gagnvart stofnunum sínum, lít ég þannig á þetta samstarfskerfi við skólana, að það auki sjálfstæði þeirra og öryggi stjórnenda þeirra um vald þeirra á einstökum þáttum skólastarfsins, enda sjá menn vaxandi áhuga hjá skólastjórnendum til að að skapa eigin skóla sjálfstætt svipmót og eigin áherslur. Reiknireglurnar auka gagnsæi á milli stofnana og eiga að draga úr tortryggni. Þær sýna okkur einnig, hvar þrengir að í skólastarfinu og vissulega er það svo, að stjórnendum skólanna þykir fjárhagslega svigrúmið ekki nægilega mikið einkum varðandi aðra starfsemi en kennsluna sjálfa og vegna verknámsins. Í samningaviðræðum skóla og ráðuneytis er rætt um mörg atriði og á stundum getur verið erfitt að komast að sameiginlegri niðurstöðu. Þá er það gjarnan verulegur höfuðverkur, að meta kjarasamninga til fjár með þeim hætti, að útgjöld vegna þeirra séu ákveðin í samræmi við hinn raunverulega kostnað. Myndist bil þarna á milli getur það hæglega orðið að gjá í rekstri opinberra stofnana á skömmum tíma. Ég held, að það sé ekki síður mikilvægt fyrir ríkisendurskoðun að leggja mat á framkvæmd opinberra kjarasamninga en fjárlaganna og hvernig stofnunum er skammtað fé í samræmi við þá.
Af skýrslu ríkisendurskoðunar ræð ég, að hún telji starfshætti menntamálaráðuneytisins í samræmi við góða stjórnsýsluhætti við ákvarðanir um ráðstöfun á opinberu fé. Ég flutti ræðu um árangursstjórnun fyrir starfsmenn stjórnarráðsins fyrr í vetur og benti þar á það, sem ég taldi, að mætti betur fara, það lýtur einkum að upplýsingamiðlun um stöðu einstakra stofnana gagnvart greiðsluáætlun og fjárveitingum. Krafan um eftirlit með framkvæmd fjárlaga verður marklítil, ef ekki er unnt að fylgja henni eftir á grundvelli haldgóðra upplýsinga, sem ekki verða dregnar í efa af neinum. Á sínum tíma var gripið til harðra aðgerða vegna fjármálastjórnar á Þjóðminjasafninu og þeir, sem kynna sér gang þess máls, sjá, að það þarf að huga að mörgum þáttum, svo að menn standi rétt að öllum málum í slíku ferli. Sömu sögu er að segja um ákvarðanir vegna framkvæmda á vegum hins opinbera.
Óskhyggja eftir verkfall
Nýlega furðulega grein um verkfall framhaldsskólakennara í Skólavörðunni, blaði Kennarasambands Íslands, eftir Hauk Má Haraldsson, kennara við upplýsinga- og fjölmiðlabraut Iðskólans í Reykjavík, sem taldi, að ég hefði „stimplað" mig út úr kjaradeilu kennara, af því að ég skipaði mér ekki við hlið þeirra í verkfallsbaráttunni. Telur Haukur Már, að leið til að bæta úr slíkum skorti á stuðningi við málstað kennara sé að stofna embætti kennslumálaráðherra, þar með væri unnt að verjast því, að yfir skólana yrði settur ráðherra, sem skorti allan metnað fyrir hönd þeirra stofnana, sem starfa á hans ábyrgð!!
Ef menn líta á þróun fjárveitinga til framhaldsskólanna undandanfarin ár og nota hana sem mælikvarða á málsvörn menntamálaráðherra og ráðuneytisins fyrir þetta skólastig, geta þeir ekki komist að annarri niðurstöðu en þeirri, að bærilega hafi verið að verki staðið. Þá ættu þeir, sem tala eins og Haukur Már Haldalsson, að kynna sér sérstaklega skýrslu ríkisendurskoðunar um fjárlagaferlið og lögskyldur einstakra aðila innan þess. Þótt sérstakur kennslumálaráðherra, sem uppfyllti ákvæði laganna um lögverndun kennarastarfsins, væri við störf, gæti hann í embættisnafni hvorki gengið gegn stefnu ríkisstjórnar né landslögum.
Ég lýsti yfir því, að í kjaradeilu kennara mundi ég ekki beita mér fyrir neinu, sem bryti í bága við efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar, einnig teldi ég, að breytingar á innra starfi framhaldsskólanna og langtímasamningar væru forsenda þess, að unnt yrði að bæta kjör kennara verulega. Allt gekk þetta eftir að lokum og þótt svonefnd launalögregla ASÍ færi grannt ofan í saumana á kennarsamningunum fann hún ekki neitt, sem haggaði við forsendum annarra samninga og þar með efnahagsstefnu stjórnvalda.