Forstöðumenn – hið pólitíska vald.
Forstöðumenn –
hið pólitíska vald.
Ræða á fundi félags forstöðumanna ríkisstofnana.
Einu sinni var sagt, að heimurinn liti öðru vísi út af tröppum Landsbankans. Var þá verið að lýsa skoðun stjórnmálamanns, sem hafði allt aðra afstöðu til bankans, á meðan hann starfaði á stjórnmálavettvangi en eftir að hann settist í stól bankastjóra.
Er það ekki þannig almennt, að við tökum afstöðu til mála, eftir því hvaðan við skoðum þau? Lúti bankar pólitískri stjórn vegna þess að ríkið á þá, ráða þar önnur sjónarmið, en ef um banka í einkaeign er að ræða. Sumir stjórnmálamenn hafa þá skoðun, að nauðsynlegt sé að bankar séu ríkisreknir, svo að þeir sinni hlutverki sínu með viðunandi hætti. Ég er ekki í þeirra hópi.
Þegar fjallað er um afskipti stjórnmálamanna og sjálfstæði stofnana, hlýtur fyrsta spurningin að vera: Er nauðsynlegt, að þessi starfsemi sé á vegum ríkisins og lúti lögmálum ríkisrekstrar? Er óhjákvæmilegt, að stjórnmálamenn eigi síðasta orðið um stofnunina á alþingi eða í stjórnarráðinu? Er ákvörðun um örlög hennar ekki betur komin í höndum annarra?
Við erum ekki hingað komin í dag til að ræða um einkavæðingu heldur stöðu opinberra stofanana og forstöðumanna þeirra gagnvart framkvæmdavaldi og löggjafarvaldi.
Nefnd á vegum fjármálaráðuneytisins vann álit um ábyrgð, valdsvið og stjórnunarumboð forstöðumanna ríkisstofnana og var það gefið út í október 2000. Þar er fjallað ítarlega og fræðilega um þetta álitamál út frá megineinkennum íslenska stjórnsýslukerfisins sem er ráðherrastjórnsýsla, faglegt embættismannakerfi og skipting stjórnsýslukerfisins í ráðuneyti og stofnanir.
Samkvæmt álitinu er boðvald ráðherra yfir ráðuneyti og stofnunum mjög víðtækt. Ráðherra hefur að mörgu leyti svipaðar stjórnunar- og eftirlitsheimildir með stofnunum sem undir hann heyra og starfsmönnum ráðuneytis síns. Forræði ráðherra er talið fela í sér þrjá meginþætti: Rétt til að krefjast upplýsinga, rétt til að gefa fyrirmæli og rétt til að breyta ákvörðunum. Að sjálfsögðu er boðvald ráðherra takmarkað af því, að hann er eins og aðrir emættismenn bundinn af almennum og sérstökum efnisreglum stjórnsýsluréttarins og getur aðeins gefið fyrirmæli sem byggja á lögmætum sjónarmiðum.
Þessir grundvallarþættir eru skýrir. Á forsendum þeirra hefur þróunin verið í þá átt undanfarin ár, að stjórnmálamenn hafa markvisst dregið úr eigin íhlutunar- og ákvörðunarvaldi um innri mál stofnana.
Vald hefur verið flutt frá stjórnmálamönnum til forstöðumanna ríkisstofnana. Jafnframt hefur valdsvið forstöðumannanna verið skilgreint með nýjum hætti. Ábyrgð þeirra á starfi viðkomandi stofnunar er skýrari en áður var.
Staða forstöðumanna er skilgreind í 38. grein laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins þar sem segir, að forstöðumaður beri ábyrgð á að stofnun, sem hann stýrir, starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf, sem ráðherra skal setja forstöðumanninum. Í erindisbréfinu á að tilgreina helstu markmið í rekstri stofnunar og verkefni hennar, bæði til lengri og skemmri tíma litið.
Forstöðumaður ber ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Ef útgjöld fara fram úr fjárlagaheimildum, verkefnum stofnunar er ekki sinnt sem skyldi eða þjónusta hennar telst óviðunandi getur ráðherra veitt forstöðumanni áminningu eða veitt honum lausn frá embætti, ef hann hefur gerst sekur um ítrekaða eða stórfellda vanrækslu í starfi með þeim hætti sem að framan er lýst.
Starfsöryggi forstöðumanna er mikið, þótt almenna reglan sé sú, að þeir séu ráðnir til 5 ára í senn.
Ég hafði til skoðunar innan menntamálaráðuneytisins, hvort setja ætti þá verklagsreglu að auglýsa ávallt laus til umsóknar embætti forstöðumanna, sem undir ráðuneytið heyra, að liðnum tímabundnum skipunartíma þeirra.
Taldi ég æskilegt og í anda laganna um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem ég nefni hér starfsmannalögin, að setja slíka verklagsreglu, þar sem hún kallaði á eðlilegt endurmat á stjórnunarstörfum viðkomandi forstöðumanna og árangri þeirra í starfi, við lok skipunartímans. Rökin fyrir þessu væru þau, að með setningu laganna hefði ævilöng skipun forstöðumanna verið aflögð, sjálfstæði þeirra aukið og um leið gerðar meiri kröfur til þeirra um árangur í starfi. Nýskipan í ríkisrekstri og sérstaklega gerð árangurstjórnunarsamninga hefði leitt til þess að unnt væri að meta raunverulegan árangur forstöðumanna. Endurmat á stjórnunarstörfum tryggði nauðsynlegt aðhald og yki gildi og mikilvægi árangursstjórnunarsamninga. Þá væri þróun á vinnumarkaði miklu hraðari nú en áður og þau sjónarmið, að menn sinntu sama starfi til langs tíma á undanhaldi. Einnig skipti hér máli að nýta þá kosti, sem væru til staðar á vinnumarkaðnum á hverjum tíma, við val á hæfum og vel menntuðum stjórnendum.
Mér þótti ekki unnt að hrinda slíkri verklagsreglu í framkvæmd án samráðs við ríkisstjórn og kynnti því viðhorf mitt á þeim vettvangi. Eftir umræður þar laut ég í lægra haldi, að fengnu áliti fjármálaráðherra, starfsmannastjórans á vettvangi ríkisstjórnarinnar.
Var talið, að það hefði ekki verið ætlun löggjafans, að embætti yrðu almennt auglýst laus til umsóknar á fimm ára fresti heldur eingöngu í þeim tilvikum þegar tilefni væri til. Ekkert í 2. málsgrein 23. greinar starfsmannalaganna mælir þó sérstaklega með þessari niðurstöðu, en þar segir, að hafi embættismaður verið skipaður til fimm ára í embætti, skuli honum tilkynnt eigi síðar en sex mánuðum áður en skipunartími hans rennur út, hvort embættið verði auglýst laust til umsóknar. Sé það ekki gert framlengist skipunartími hans í embætti sjálfkrafa um fimm ár, nema hann óski eftir að láta af störfum.
Að leggja ákvörðun um að auglýsa embætti að jöfnu við uppsögn embættismanns er hæpið, svo að ekki sé meira sagt. Niðurstaða ríkisstjórnarinnar varð engu að síður sú, að það yrði að rökstyðja gagnvart viðkomandi embættismanni, hvort tilefni væri til þess að auglýsa stöðu hans eða ekki. Með öðrum orðum er óheimilt að auglýsa embætti við lok fimm ára ráðningartíma án sérstaks tilefnis.
Þess var getið í lögum um Þjóðleikhús, að ekki mætti endurráða þjóðleikhússtjóra, eftir að hann hefði setið tvö ráðningartímabil. Með frumvarpi að leiklistarlögum lagði ég til við alþingi, að þessi regla yrði afnumin og var það samþykkt. Nú gildir sama ráðningarregla um þjóðleikhússtjóra og aðra forstöðumenn ríkisstofnana. Enn eru hins vegar ákvæði í lögum um Listasafn Íslands um að aðeins megi endurnýja skipun forstöðumanns safnsins einu sinni.
Ákvæði af þessum toga í lögum um listastofnanir á líklega að bægja frá hættunni af því, að öflugur forstöðumaður hafi of mikil áhrif á listræna þróun í landinu. Er ekki samskonar hætta af áhrifavaldi forstöðumanna á öðrum sviðum opinbers rekstrar? Er það aðeins á hinu listræna sviði, þar sem ástæða er til að banna ráðherra að endurráða forstöðumann af ótta við ægivald hans á versksviði sínu? Þegar ég beitti mér fyrir breytingu á þjóðleikhúslögunum, notaði ég sem röksemd, að varasamt væri af löggjafanum að skylda framkvæmdavaldið til að hafna hæfum stjórnendum með tímatakmörkunum.
Löngum hefur þótt óeðlilegt, að stjórnmálamenn séu að hlutast til um listræn efni og þykir það til marks um ofríkiskennd, geri þeir það. Til dæmis vakti heimsathygli fyrir nokkru, þegar Rudolph Giuliani, þáverandi borgarstjóri í New York, lækkaði styrk úr borgarsjóði til listasafns í Brooklyn, af því að honum líkaði ekki tök eins listmálarans á Maríu guðsmóður. Giuliani sagðist sem borgarstjóri mundu verja rétt allra til að segja skoðun sína og búa til þau listaverk, sem þeir vildu, á einkaeign sinni og fyrir eigið fé. Það væru hins vegar skil á milli slíkrar varðstöðu um rétt manna til að særa trúartilfinningar annarra og skyldu til að kosta verknaðinn með fjármunum þeirra, sem væru tilfinningalega særðir vegna hans.
Stjórnmálamenn geta ekki síst staðið frammi fyrir erfiðum ákvörðunum, þegar um listræn og huglæg álitaefni er að ræða.
Sem menntamálaráðherra bárust mér óskir um, að ráðherravaldi yrði beitt til að veita myndlistarmönnum úrlausn vegna listræns ágreinings við Listasafn Íslands. Mér þótti ekki stætt á að grípa fram fyrir hendur stjórnenda safnsins í slíkum málum. Á hinn bóginn var mér skylt að úrskurða um skipan bekkja í Dómkirkjunni og leiða með því til lykta deilu sóknarnefndar og húsafriðunarnefndar. Einnig varð ég að fella úrskurð um hvaða nafn skyldi notað um fjall við Mývatn á kortum Landmælinga Íslands og bregaðst við kæru vegna ákvörðunar örnefndanefndar. Stóðst sá úrskurður málskot til hæstaréttar.
Fráleitt væri, að menntamálaráðherra og þjóðleikhússtjóri deildu um leikritaval. Valið er í höndum þjóðleikhússtjóra og þjóðleikhúsráðs. Enn fráleitara væri, að umhverfisráðherra teldi ekki rétt spáð um veður þennan eða hinn daginn. Á hinn bóginn kynni að koma til kasta ráðherranna, ef í ljós kæmi, að aðsókn að Þjóðleikhúsinu hryndi eða vitlaus veðurspá hefði hvað eftir annað leitt til vandræða.
Ég þekki ekki, hvernig lagt er mat á árangur við veðurspár innan stjórnsýslunnar, en í erindisbréfi þjóðleikhússtjóra, sem menntamálaráðherra hefur sett honum og unnt er að nálgast á vefsíðu menntamálaráðuneytisins, segir meðal annars, að aðalhlutverk Þjóðleikhússins sé flutningur íslenskra og erlendra sjónleikja. Jafnframt skuli það standa að flutningi að óperum, söngleikjum og listdanssýningum. Eitt eða fleiri viðfangsefni á hverju leikári skulu sérstaklega ætluð börnum og á vegum leikhússins skulu árlega farnar leikferðir um landið.
Þjóðleikhússtjóri markar stefnu leikhússins í samráði við þjóðleikhúsráð. Hann ber stjórnunarábyrgð á daglegum rekstri, skipulagningu leiksýninga á vegum leikhússins og allri annarri starfsemi þess. Meiri háttar ákvarðanir skal hann bera undir þjóðleikhúsráð.
Þjóðleikhússtjóri ber ábyrgð á því að starfsemi og rekstur Þjóðleikhússins sé í samræmi við árangursstjórnunarsamninga sem leikhúsið gerir við menntamálaráðuneytið á hverjum tíma og kveða á um gagnkvæmar skyldur samningsaðila vegna þeirra verkefna sem Þjóðleikhúsinu hafa verið falin.
Þjóðleikhússtjóri ber ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstarafkoma Þjóðleikhússins sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir leikhússins séu nýttir á árangursríkan hátt. Hann hefur umsjón með gerð árlegrar fjárhagsáætlunar vegna undirbúnings fjárlaga. Skal henni fylgja greinargerð um hvernig starfsmarkmiðum stofnunarinnar verði náð með hliðsjón af langtímaáætlun.
Gangi mál ekki eftir með þeim hætti, sem hér er lýst, er menntamálaráðherra skylt að láta að sér kveða gagnvart þjóðleikhússtjóra. Að þeir séu ósammála um, hvort leikrit sé gott eða vont, er utan við stjórnsýsluleg tengsl þeirra.
Ég tek þetta sem dæmi, af því að það bregður með einföldum hætti ljósi á valdmörkin. Færi þjóðleikhússtjóri fram hjá menntamálaráðuneytinu og sneri sér beint til fjárlaganefndar með ósk um fjárstuðning, yrði hann að lúta fyrirmælum menntamálaráðherra um að draga óskina til baka.
Raunar þekki ég til þess, að tillaga fjárlaganefndar um fjárveitingu til stofnunar, sem hafði verið kynnt í þingskjali án samráðs við ráðuneyti, var dregin til baka, þar sem forstöðumaður stofnunarinnar fékk fyrirmæli ráðherra um að falla frá ósk sinni um þessa fjárveitingu.
Ráðherrar verða að sjálfsögðu að lúta löggjafarvaldinu ekki síður en forstöðumenn stofnana og löggjafinn hefur skipað málum á þann veg, að ráðherrar verða að lúta ákvörðunum stofnana.
Dómstólar skera úr um, hvort lög standist stjórnarskrá. Hefur það gerst margoft, að stjórnmálamenn hafa orðið að breyta ákvörðunum sínum vegna dóma.
Umboðsmaður alþingis lítur yfir öxl ráðherra og kannar, hvort þeir hafi staðið rétt að úrlausn mála eða komist að viðunandi niðurstöðu. Raunar hefur umboðsmaður gagnrýnt stjórnmálamenn fyrir að setja of mörg mál til endanlegrar afgreiðslu hjá hvers kyns nefndum, það sé réttur borgaranna, að geta kallað menn til pólitískrar ábyrgðar vegna starfa á vettvangi stjórnsýslunnar, aðeins ráðherrar verði látnir sæta slíkri ábyrgð og þess vegna megi þeir ekki skjóta sér undan henni með því að fela sérfræðinganefndum að eiga síðasta orðið. Þannig er það í samræmi við góða stjórnsýsluhætti, að unnt sé að skjóta ákvörðunum húsafriðunarnefndar og örnefndanefndar til úrskurðar hjá menntamálaráðherra.
Samkeppnisstofnun brá á sínum tíma fæti fyrir þá ætlan ríkisstjórnarinnar að sameina Búnaðarbanka og Landsbanka. Hvarf ríkisstjórnin frá stefnu sinni um það.
Hafi opinber stofnun komist að rökstuddri niðurstöðu er einsýnt, að sérfræðingar hennar verði að tala máli stofnunarinnar, þegar þeir koma fram fyrir hönd hennar. Ef einhver starfsmaður samkeppnisstofnunar hefði sagt úrskurð hennar varðandi Búnaðarbankann og Landsbankann ólögmætan, hefði það veikt niðurstöðuna. Ekki væri traustvekjandi, að sérfræðingur á Hafrannsóknastofnun héldi í krafti stöðu sinnar fram opinberri gagnrýni á ráðleggingar stofnunarinnar.
Hitt getur vissulega verið erfitt að hindra sérfræðinga sem einstaklinga að tjá hug sinn um álitaefni á sérsviði sínu. Samkvæmt bandarískri hefð myndi sérfræðingurinn ávallt þurfa að ítreka í bak og fyrir að hann talaði sem einstaklingur og skoðanir hans væru ekki skoðanir stofnunar hans. Verður að vera alveg á hreinu hvenær menn eru að tjá sig í vinnunni og hvenær sem almennir borgarar.
Gagnrýni um önnur mál en á verksviði viðkomandi embættismanns eða opinbers sérfræðings, snertir ekki viðfangsefni þessa fundar.
Páll Skúlason, rektor Háskóla Íslands, hefur hvatt starfsmenn skólans til að láta ljós sitt skína í umræðum um málefni líðandi stundar. Stundum virðist næsta auðvelt að tjá sig undir merkjum skólans, til dæmis þegar rætt er um stjórnmálaflokka, stöðu þeirra og einstakra stjórnmálamanna.
Spurningar vakna um stöðu háskólastofnana í þessu sambandi, en oft er vitnað til þeirra, þegar rætt er um átakamál í stjórnmálum. Hvernig eru starfsmenn þeirra valdir? Eru jafnríkar kröfur gerðar til þeirra og hinna, sem skipa kennslustöður og fara í gegnum nálarauga dómnefnda? Stundum eru starfsmenn háskólastofnana námsmenn, sem ráðnir eru af kennurum til að aðstoða þá við úrlausn verkefna. Hafa þeir jafngilda stöðu sem álitsgjafar og prófessorar? Loks má minna á kennivaldið – hver er vegur þess? Er það til dæmis þyngra í raunvísindum en hugvísindum?
Góðir áheyrendur!
Kennivaldið minnir á agavaldið og beitingu þess. Svífur það aðeins yfir vötnum stjórnsýslunnar eða er því beitt með áþreifanlegum hætti? Nægir öflugum stjórnanda kannski að beita agavaldinu einu sinni með eftirminnilegum hætti?
Frægt er þegar Ronald Reagan Bandaríkjaforseti gaf flugumferðarstjórum í Bandaríkjunum sólarhrings frest til að hætta við boðað verkfall, annars yrðu þeir allir reknir. Fæstir væntu þess, að forsetinn stæði við hótunina. Hann gerði það og staðfestu hans er getið sem fordæmis, þegar rætt er um árangursríka leiðtoga.
Reagan rökstuddi ákvörðun sína meðal annars með því, að flugumferðarstjórarnir hefðu heitið því við ráðningu sína að efna ekki til verkfalls gegn ríkisstjórn Bandaríkjanna. Þeir hefðu brugðist trúnaði og hollustu.
Lög, reglur og erindisbréf leysa ekki allan vanda. Árangur í samstarfi manna ræðst af trausti og trúnaði. Ríki ekki hollusta í samskiptum er voðinn vís, hvar sem við störfum.