Viðtal við Robert G. Loftis um brottför varnarliðsins
Frumsýnt á ÍNN 16. nóvember 2016.
Björn Bjarnason: Velkomin prófessor Loftis, þakka þér fyrir að koma í þáttinn
ROBERT G. LOFTIS: Þakka þér fyrir.
BJÖRN: Þú kemur frá Boston-háskóla núna?
ROBERT G. LOFTIS: Ég hætti störfum í utanríkisráðuneytinu árið 2012 og varð þá prófessor í aðferðum við úrlausn alþjóðamála við nýja Frederick S. Pardee School of Global Studies við Boston-háskóla árið 2013.
BJÖRN: Notar þú reynslu þín af viðræðunum við Íslendinga sem hluta af kennsluefni þínu?
ROBERT G. LOFTIS: Já, ég geri það. Ég kenni námskeið sem ég kalla alþjóðlegar samningaviðræður þar sem ég kenni meistaranemum mínum hvernig staðið er að viðræðum milli ríki og ég nota reynslu mína af viðræðunum um Keflavíkurstöðina sem dæmi um hvernig viðræður misheppnast þegar viðræðuaðilarnir skilja í raun ekki um hvað viðræðurnar snúast og hvernig þeir búa sig ekki undir að takast á við raunverulegu viðfangsefnin. Þetta leiði til verulegra vandamála og síðan ræði ég einnig hvernig unnt er vinna sig áfram sé samstarfið sterkt. Ég kysi að beitt yrði auðveldari aðferð.
BJÖRN: Það má hins vegar segja að þú hafir komið seint að viðræðunum við Íslendinga. Þær hófust í raun 1993. Hvenær hófst þátttaka þín?
ROBERT G. LOFTIS: Þátttaka mín hófst sumarið 2005. Á þeim tíma hafði ég stöðu í utanríkisráðuneytinu sem aðalráðgjafi vegna viðræðna um öryggismál og samninga. Starfið snerist að mestu um nýja samninga um réttarstöðu hermanna okkar erlendis, ég samdi einnig um nýjar herstöðvar í Rúmeníu og Búlgaríu. Þá var það einnig hluti af starfi mínu að semja um skiptingu kostnaðar við rekstur herstöðva við bandamenn okkar. Þegar ég hóf afskipti af málefnum Íslands hafði ég þegar unnið að málefnum Japans og Suður-Kóreu. Þar voru í gildi samningar um herstöðvar með sérákvæðum sem skylda Kóreumenn og Japani til að greiða hluta af kostnaði við að halda úti liðinu. Vísað var til þess að herstöðvarnar væru báðum til gagns og þess vegna ættu þessi ríki að leggja þeim til fé þótt þær séu bandarískar. Ég var beðinn um að semja um eitthvað svipað við Íslendinga. Einkum þar sem aðstaða í Keflavík hafði fyrst einkum verið í þágu hersins en síðan þróast stig af stigi til borgaralegra afnota. Við höfðum færri hermenn hér árið 2005 en hún hafði verið árum saman. Hugsunin var sú að í ljósi breyttra aðstæðna og breytts efnahags Íslendinga væri sanngjarnt að ræða hvað Íslendingar gætu lagt af mörkum til rekstursins í Keflavík. Þetta var verkefni mitt þegar ég kom hingað.
BJÖRN: Umboð þitt var sem sagt ekki að loka stöðinni heldur að semja um kostnaðarskiptingu?
ROBERT G. LOFTIS: Þegar mér var falið að koma hingað og ræða kostnaðarskiptingu var litið þannig á að stöðin yrði opin áfram, annars þjónaði litlu að ræða málin á þeim grunni. Þegar ég kom að málinu með samstarfsmönnum mínum var þetta viðhorfið og það setti svip á samræður okkar sumarið 2005 og þegar ég kom hingað í september 2005.
BJÖRN: Var mikill munur á sjónarmiðum aðilanna?
ROBERT G. LOFTIS: Já, það var mikill munur. Bandarísku afstöðunni hef ég lýst. Við komum ekki að málinu með þá afstöðu að Íslendingar yrðu að greiða fyrir þetta eða hitt, fyrir flugbrautirnar eða annað. Við vildum skoða málið í heild og segja að allt sem væri beinlínis borgaralegt ætti að vera á könnu Íslendinga. Það sem nýttist báðum, flugbrautirnar, flughlöð, barátta við fugla, snjóruðningur, þetta snerti allt hernaðarlega og borgaralega þáttinn, sumt var aðeins hernaðarlegt og það mundi hvíla mest á okkur með einhverri íslenskri þátttöku. Afstaða Íslendinga var að þeir mundu skoða ábyrgð á borgaralegum kostnaði en alls ekki á neinum hernaðarlegum þáttum og ekki heldur tvíþættum. Afstaðan var sú að varnarsamningurinn frá 1951 skyldaði Bandaríkjamenn til að borga fyrir allt. Afstaða okkar var að þótt samningurinn frá 1951 skyldaði okkur til að verja Ísland útlokaði hann ekki að Íslendingar tækju þátt í kostnaði.
BJÖRN: Þetta var staða mála.
ROBERT G. LOFTIS: Já, þetta var staðan.
BJÖRN: Ef við lítum hins vegar á stöðu mála í stöðinni á þessum tíma þá voru þar nokkrar F-15 orrustuþotur og þyrlur. F-15 þoturnar voru vopnlausar og til æfinga. Þyrlurnar skiptu ykkur meira máli en F-15 þoturnar – var það ekki?
ROBERT G. LOFTIS: Jú, miklu meira máli. F-15 þoturnar voru gamlar og dálítið úr sér gengnar. Eins og þú segir voru þær óvopnaðar til að sýna skuldbindingu okkar í verki. Þyrlurnar voru mun verðmætari. Þær voru það sem við köllum til leitar og björgunar í átökum. Af því að við flugum F-15 þotunum urðum við að hafa tæki til að bjarga þeim. Því má ekki gleyma að barist var í Írak á þessum árum og okkur skorti tæki til leitar og björgunar í átökum. Við eigum ekki mjög mikið af þeim. Það sem varnarmálaráðuneytið vildi gera var að flytja þyrlurnar á brott frá Íslandi sem jafngilti því að fara með orrustuþoturnar frá Íslandi. Samt var unnt að hafa stöðina opna áfram. Senda mætti lið til skamms tíma í senn, þá var rætt um að breyta henni í NATO-stöð en föst viðvera yrði minni. Hugmyndin var að þyrlurnar mundu fara til Mið-Austurlanda í Íraksstríðið eða til þátttöku í stríðinu í Afganistan. Þar sem var mun brýnni þörf fyrir þær. Hér kem ég að því sem ég kalla misheppnaðar viðræður, það er að við töluðum ekki um það sem við hefðum átt að ræða í upphafi. Í stað þess ræða um hvort þyrlurnar ættu að fara eða hvort við ættum að halda þotunum hér eða hver ætti að borga fyrir hvað í stöðinni. Við hefðum átt að ræða þetta: Bandaríkjamenn hafa skuldbundið sig til að verja Ísland við þá skuldbindingu verður staðið, hún breytist ekki, stöðin í Keflavík var hins vegar reist til að þjóna í kalda stríðinu, ógnir sem við blöstu árið 2005 voru ekki hinar sömu og til dæmis 1975. Þar sem Bandaríkjamenn ætla áfram að verja Ísland hefðum við átt að ræða hverjar eru varnarþarfir Íslands og hvernig ætla Bandaríkjamenn að svara þeim. Þá ræðum við um framtíð stöðvarinnar og loks um hvort Íslendingar borgar fyrir þetta eða Bandaríkjamenn hitt eða hvaðeina annað. Með því að snúa okkur beint að kostnaðarþættinum fórum við á mis við þennan mikilvæga þátt. Að lokum fór þó svo að tókum að ræða þetta en þetta hafði oft gengið nærri mönnum og þeim fannst – þeir sviknir er of sterkt – að ekki hefði verið staðið við skuldbindingar gagnvart þeim. Við sköpuðum okkur ef til vill óþarfa óvild á Íslandi.
BJÖRN: Þegar þú talar um þyrlurnar og orrustuþoturnar, var ekki unnt að skilja þarna á milli, þoturnar yrðu hér en landhelgisgæslan tekið að sér þyrluþjónustuna, það hefði ekki komið til greina?
ROBERT G. LOFTIS: Þetta fellur nú frekar undir varnarmálaráðuneytið en utanríkisráðuneytið. Herinn hugsar þannig að hann stillir tækjum saman, ég held að hluti vandans hafi verið sá að Íslendingar gátu ekki flogið eins langt út á þyrlum eins og flugvélarnar þurftu og jafnvel þótt íslenskar þyrlur hefðu getað gert það hefði það líklega ekki dugað. Við komum þá aftur að þeim punkti, hvort þoturnar hafi stuðlað að vörnum Íslands. Ég man eftir samtölum þar sem Íslendingar sögðu mér að þeir hefðu áhyggjur af einhvers konar 9/11-árás. Einhver mundi reyna að fljúga vél inn í miðborg Reykjavíkur. Við ættum að vopna þoturnar til að skjóta slíka vél niður. Við hefðum ekki gert það jafnvel með leyfi Íslendinga. Það skiptir ekki máli, við mundum ekki skjóta niður borgaralega flugvéRobert G. Loftis: Fyrir utan að það er mjög ólíklegt að eitthvað slíkt gerist. Eigum við að hafa áhyggjur af öðru, hryðjuverkum af ýmsu tagi eða tölvuárásum, já nú örugglega. Við ættum að beina athygli okkar að einhverju slíku. Hvort Rússarnir koma aftur og skapa ógn á Norður-Atlantshafi, það er einnig eitthvað sem við ættum að íhuga. Allt snýst þetta um strategíska umhverfið og hvernig á að haga sér í því. Ekki eiblína á þessa eða hina gerðina af þotum.
BJÖRN: Aðeins enn um þyrlurnar. Það varð aldrei neitt atvik þar sem nota þurfti þyrlurnar til að bjarga bandarískum flugmönnum.
ROBERT G. LOFTIS: Þær þurfti aldrei að nota til að bjarga bandarískum flugmönnum. Nokkrum sinnum björguðu þær íslenskum sjómönnum og ef til vill öðrum. Að minnsta kosti einu sinni var þyrla okkar send til að bjarga sovéskum sjóliða um borð í sovésku herskipi, hann leið út af og þeir sáu ekki aðra leið til að koma honum á sjúkrahús.
BJÖRN: Þetta var í raun það sem um var rætt, flugvélarnar og slíkir hlutir en þú segir að við hefðum átt að búa okkur betur undir nýja hlið á starfseminni og þá kynnum við að hafa náð annarri niðurstöðu – er það svo?
ROBERT G. LOFTIS: Ja, að lokum hefðum við ef til vill komist að þeirri niðurstöðu í viðræðunum við Íslendinga að það væri ekkert vit í að viðhalda stöðinni eins og hún var. Við komumst aldrei svo langt. Frá mínum sjónarhóli séð hefði verið betra að um einhuga ákvörðun hefði verið að ræða. Á undanförnum 20 árum hafa Bandaríkjamenn fækkað gífurlega í herafla sínum í Evrópu og Kóreu. Ísland hefur sérstöðu að tvennu leyti þegar til þessa er litið. Í fyrsta lagi að við höfum rætt meira við gistilandið þegar við höfum gert þetta, það á örugglega við um Kóreu. Í öðru lagi höldum við enn úti herafla í þessum löndum. Keflavíkurstöðin var hins vegar í raun eina stöð okkar hér. Ef við lokum stöð í Þýskalandi en eigum enn fimm aðrar í landinu hefur það áhrif í nágrenni stöðvarinnar en menn segja ekki: Nú, Bandaríkjamenn eru á förum. Ef þú hefur eina stöð á Íslandi, Keflavík, og lokar henni án eðlilegs samráðs og viðræðna verða skilaboðin önnur.
BJÖRN: Við vorum að ræða hvernig þetta bar að, umboð þitt frá utanríkisráðuneytinu, málið var á viðræðustigi en allt í einu kom skipun um að loka, hvaðan kom hún?
ROBERT G. LOFTIS: Leyfðu mér að skýra betur eitt atriði. Þegar ég kom hér til viðræðna hafði ég bæði umboð frá utanríkisráðuneytinu og varnarmálaráðuneytinu. Utanríkisráðuneytið ber ábyrgð á gerð allra alþjóðasamninga okkar jafnvel þótt þeir snerti aðrar stofnanir. Þess vegna var umboð mitt ekki aðeins frá utanríkisráðuneytinu heldur einnig varnarmálaráðuneytinu. Þegar við hófum fyrst samtöl um að stofna til þessara samningaviðræðna féllst ég á það sjónarmið íslenska viðmælenda míns [Alberts] Jónssonar sendiherra að við mundum í fyrstu aðeins ræða um frumatriði málsins og einnig hvar draga ætti mörkin milli þess sem væri beinlínis borgaraleg starfsemi, blönduð og hernaðarleg. Við vorum báðir sammála um að mundum ekki binda okkur við fastmótaða afstöðu á því stigi. Eftir þessi samtöl hittumst við að nýju hér á Íslandi og íslenska ríkisstjórnin ákvað að hún mundi leggja fram formlega tillögu. Þar stóð að hún mundi líta á borgaralegu hliðina en ekki taka neina ábyrgð á neinu sem varðaði hernaðarlega þáttinn eða blandaða þáttinn. Við snerum þá aftur til Washington. Innan varnarmálaráðuneytisins voru sumir hlynntir því að loka stöðinni fyrir fullt og allt. Sem samningamaður verður maður að koma til móts við þá sem veita manni umboðið og hafa þá sátta. Til að sannfæra þessi öfl innan varnarmálaráðuneytisins um að ég væri vissulega harður samningamaður lagði ég fram harðari tillögu í þá veru að Íslendingar skyldu borga fyrir næstum allt. Ég vænti þess að viðbrögðin yrðu þau að við mundum setjast niður með tvær ólíkar tillögur og við mundum skoða þær og síðan togast á um þær og loks gera hrossakaup og semja. Þetta er ekki skemmtilegasta aðferðin við að semja en hún er ekki óþekkt. Ég sendi tillöguna til Reykjavíkur. Þegar íslenska sendinefndin kom til Washington sagði hún: Við höfum okkar fyrirmæli. Við getum ekki lagt ykkar tillögur til grundvallar í viðræðunum, aðeins okkar eigin. Ég sagði: Það gengur ekki við getum þá aðeins haldið áfram að ræða málið á almennum nótum eða við notum báðar tillögurnar en ég get ekki sem samningamaður aðeins lagt ykkar tillögur til grundvallar. Þá tapa ég öllum trúverðugleika gagnvart umbjóðendum mínum. Jónsson sendiherra sagði mér einfaldlega að drægi ég ekki tillögu mína til baka gætu Íslendingar ekki komið til fundar daginn eftir. Þeir færu bara heim. Mér fannst það ekki mjög góð hugmynd, ég hafði á enga hugmynd um að [Donald] Rumsfeld varnarmálaráðherra ætlaði að gera það sem hann gerði. Hvað sem því leið hittumst við ekki. Íslenska nefndin hélt aftur til Reykjavíkur og ég held að innan fárra daga – ég hef ekki nákvæmar dagsetningar ...
BJÖRN: Þetta var haustið 2005?
ROBERT G. LOFTIS: Haustið 2005. Boð bárust um að Rumsfeld hefði sent eina af frægum „snjóflygsum“ sínum til fjármálastjórans, þeirra sem fylgjast með útgjöldunum, og sagt þar: Ég vil að núllstillir reikninginn vegna Keflavíkur. Það þýddi að ekki yrði meira fé greitt vegna stöðvarinnar og henni yrði að loka. Ég get ekki sagt nákvæmlega hvað Rumsfeld var að hugsa. Ég veit að hann var hvort sem er ekki sérlega ánægður með að halda stöðinni úti hérna og hann var augljóslega að leita að afsökun. Það sem kom mér á óvart var að í Hvíta húsinu héldu menn að sér höndum í stað þess að segja nei, við breytum þessari ákvörðun. Ég hafði vænst þess því að yfirmenn innan utanríkisráðuneytisins og starfsmenn Hvíta hússins vildu finna einhverja leið til að koma til móts við sjónarmið Íslendinga. Eftir að Rumsfeld hafði tekið ákvörðun sína snerust viðbrögðin meira um að breyta tímasetningu og að gera gott úr hlutum en að breyta ákvörðuninni. Eina ályktun mín er að hann hafi leitað einhverrar afsökunar fyrir að gera þetta, loka stöðinni, og láta það síðan ganga eftir. Eftir þetta snerust viðræðurnar aðeins um hvernig ætti að loka stöðinni, við það hvarf ég frá viðræðunum, ég átti í viðræðum við Japani og Kóreumenn um mál sem snertu hrundruð milljónir dollara, þetta voru stórmáRobert G. Loftis: Síðan sinnti ég stöðvunum í Rúmeníu og Búlgaríu. Þegar herstöð er lokað þarf að huga að mörgum tæknilegum atriðum. Hver fær hvað, hvað er flutt á brott og hvað skilið eftir, ég hef enga sérþekkingu á því. Þetta er alfarið á verksviði hersins svo að við fólum flotanum að semja um það.
BJÖRN: Þegar skjöl Rumsfelds eru lesin sér maður að það var tekist á milli stofnana í Washington. Það voru ólík sjónarmið milli utanríkisráðuneytisins og varnarmálaráðuneytsins.
ROBERT G. LOFTIS: Sjónarmiðin voru ólík. Innan utanríkisráðuneytisins og einkum meðal þeirra innan varnarmálaráðuneytisins sem unnu að NATO-málum höfðu menn áhyggjur af því ef svo virtist sem Bandaíkjastjórn léti geðþótta ráða ákvörðun sinni gagnvart mikilvægum en litlum bandamanni sínum. Hvaða áhrif kynni þetta að hafa á nýja bandamenn við Eystrasalt, myndu þau halda að Bandaríkjamenn kæmu ekki heldur fram af sanngirni við sig. Þetta snerist því ekki aðeins um samskiptin við Íslendinga þótt þau skiptu máli þetta snerist einnig um samskiptin við aðra bandamenn innan NATO.
BJÖRN: Eystrasaltsríkin gerðust aðilar að NATO 2004 svo að þetta voru þeirra fyrstu skref í NATO.
ROBERT G. LOFTIS: Já, rétt. Eitt af því sem við ræddum við ráðamenn Eystrasaltsríkjanna var að í stað þess að flugvélar NATO hefðu fasta viðveru í löndum þeirra mundu þær skiptast á að koma í eftirlitsflug. Við höfðum einnig svipað í huga varðandi Ísland. Allt tengdist þetta á sinn hátt. Rumsfeld hafði tvennt í huga. Í fyrsta lagi að flytja tækin til Íraks. Það hlaut að vera forgangsmáRobert G. Loftis: Í öðru lagi einnig að draga þá línu að Bandaríkjamenn ákveði hvar þeir hafi herstöðvar...
BJÖRN: Einhliða...
ROBERT G. LOFTIS: Einhliða. Það er að minnsta kosti tilfinningin sem hann skapaði. Ég held að fyrir þá sem stóð ekki á sama um stjórn mála innan bandalaga okkar, ekki aðeins í NATO heldur einnig á hinni hlið jarðar – nei, þetta er í raun samtal sem menn eiga við bandamenn sína. Í tilvikum annarra bandamanna standa báðir að vörnunum á Íslandi erum við einir ábyrgir fyrir vörnunum.
BJÖRN: Með samningi.
ROBERT G. LOFTIS: Já, með samningi sem gerður var að okkar frumkvæði og við skrifuðum undir. Sú skuldbinding er ekki úr sögunni. Við berum ábyrgðina, við eigum heraflann svo að við þurfum að gera okkur góða grein fyrir hvernig við ætlum að verja Ísland en það þýðir ekki að þið hafið ekkert að segja. Við segjum bara: Þetta er það sem við ætlum að gera, sættið ykkur við það. Að mínu áliti að minnsta kosti koma menn ekki þannig fram við bandamenn sína.
BJÖRN: Voruð þið hræddir um að Íslendingar mundu rifta varnarsamningnum? Var það til umræðu í utanríkisráðuneytinu?
ROBERT G. LOFTIS: Ég held ekki. Hluti af málflutningi harðlínumannanna er: Hvert ætla Íslendingar að fara? Þið verðið vonandi áfram aðilar að NATO. Þið leitið örugglega ekki skjóls hjá Rússum. Ég held ekki að neinn hafi óttast að Íslendingar munu rifta varnarasamningnum. Það hefði verið skrýtið.
BJÖRN: Íslendingar höfðu alltaf á tilfinningunni að í Hvíta húsinu létu menn sig málið varða og einnig í þjóðaröryggisráðinu. Að lokum varst þú einnig undrandi á að þeir skyldu ekki blanda sér í málið.
ROBERT G. LOFTIS: Þeir blönduðu sér ekki í málið, ég undraðist það. Því að samtölin sem ég átti, þau voru öll við almenna starfsmenn, en samtölin voru öll á þennan veg: Já, finnum leið til að halda þessu gangandi, já, við verðum að flytja þyrlurnar á brott, það er ekkert vit í því að hafa þessar þotur lengur hér, höldum stöðinni opinni, með viðunandi kostnaðarskiptingu frá okkar sjónarhóli. Forsendan var alltaf að stöðin yrði áfram opin.
BJÖRN: Þegar þú lítur til baka miðað við stöðuna eins og hún er núna, telur þú það hafa verið skammsýni að loka stöðinni alveg?
ROBERT G. LOFTIS: Ég geri það. Ég veit að enn koma hingað flugsveitir til skiptis. Ég vil ekki útiloka ákveðna kosti. Ég held að það hefði verið gagnlegt að halda úti fámennu bandarísku liði hérna. Ég vil hafa getu til að auka eða draga saman eftir því sem nauðsynlegt er. Ég hef ekki neina hugmynd um hvað gerist á næstu tíu árum. Rússar verða æ ágengari á margvíslegan hátt. Ég tel að það hafi verið gagnlegt fyrir aðgerðir á Norður-Atlantshafi að hafa stöð hérna. Norðurslóðir eru að opnast. Það er ekki eins og við þurfum nauðsynlega að hafa stóra stöð hérna aftur. Það eitt er gott að hafa fleiri en einn kost. Það er miklu auðveldara auka fasta viðveru eða minnka hana í stað þess að taka hana upp að nýju eftir lokun.
BJÖRN: Að hefja hana að nýju kynni að skapa pólitísk vandamál hér og einnig vera talinn liður í stigmögnun...
ROBERT G. LOFTIS: Einmitt, svo að hefði hún verið áfram opin, jafnvel sem smástöð, er auðvelt að stækka ef við þurfum, að opna hana að nýju, ef við viljum, þá verðið þið að vera sammála því, þið verðið að vera sammála. Þarna er skammsýninni lýst.
BJÖRN: Kærar þakkir fyrir áhugavert samtaRobert G. Loftis: Það var ánægjulegt að við fengum tækifæri til að ræða saman. Kærar þakkir.
ROBERT G. LOFTIS: Þakka þér sömuleiðis mín var ánægjan.