Öryggi í Norður-Evrópu — leit að nýju jafnvægi
Ráðstefna Háskólanum á Akureyri 19. mars 2016
Undir fyrirsögninni öryggi í Norður-Evrópu – leit að nýju jafnvægi ætla ég að leitast við að draga upp mynd af stöðu í öryggismálum sem hefur verið að mótast á undanförnum tveimur árum eða frá því að Rússar innlimuðu Krímskaga í Rússland í mars 2014. Við það urðu söguleg umskipti og afleiðingarnar birtast víða, þar á meðal í Norður-Evrópu.
Ég vísa til Norður-Evrópu vegna þess að með því nær frásögnin til Rússlands og Eystrasaltslandanna þriggja, Eistlands, Lettlands og Litháens, auk Norðurlandanna. Pólland og Þýskaland eru ekki hluti Norður-Evrópu í þessu máli mínu og ekki heldur Bretland þótt þessi ríki öll komi á einn eða annan hátt við sögu þegar hugað er að öryggismálum Norður-Evrópu enda öll í NATO sem hefur mótað nýja varnarstefnu í Evrópu.
Á hinn bóginn mun ég víkja stuttlega að Bandaríkjunum og sjónarmiðum stjórnvalda þar. Í leitinni að nýju jafnvægi í Norður-Evrópu verður að huga að tengslunum við Bandaríkin, þau ein hafa mátt til að brúa bilið gagnvart Rússum á hernaðarsviðinu. Einkum mun ég þó beina athygli að stöðu Finnlands og Svíþjóðar, ríkjanna utan NATO.
Í fyrirsögninni er talað um „leit að nýju jafnvægi“. Í orðunum felst að röskun hafi orðið og ekki skapist stöðugleiki að nýju fyrr en nýju jafnvægi sé náð. Þessi röskun nær ekki sérstaklega til Norður-Evrópu heldur setur hún svip sinn á öll samskipti ríkisstjórna Vesturlanda við stjórn Vladimirs Pútíns Rússlandsforseta.
Raunar er háð stríð með orðum og miðlun upplýsinga, réttra eða rangra, á mörgum vígstöðvum.
Innan utanríkisþjónustu Evrópusambandsins hefur til dæmis verið komið á fót sérstakri greiningardeild sem leggur mat á efni sem birtist í rússneskum miðlum, hverju nafni sem nefnast. Þessi deild birtir reglulega matsskýrslu þar sem svarað er rangfærslum Rússa.
Er þetta liður í því sem á ensku kallast hybrid warfare og íslenska má með orðinu blendingsstríð, það er að segja liður í hernaði sem háður er með öllum tiltækum ráðum, öðrum en venjulegum stríðstólum. Markmiðið er að veikja baráttuþrek andstæðingsins í von um að ná þannig fram pólitískum vilja án þess að beita vopnum. Hernaður af þessu tagi er áhrifameiri en áður vegna net- og félagsmiðlanna. Tölvur eru bæði notaðar til árása á aðrar tölvur og til að miðla upplýsingum.
Röskunin á jafnvæginu tekur á sig ýmsar myndir. Í fyrirsögninni felst hins vegar fullyrðing um að leitað sé að nýju jafnvægi. Á ensku er vinsælt nú á tímum að tala um það sem þeir kalla the new normal. Það liggur ekki endilega í augum uppi hvernig best er að þýða þessi orð á íslensku til að ná því sem ensku orðin segja. Um er ræða viðbrögð við breyttu ástandi, og hvort menn neyðist til að sætta sig við það sem nýtt norm eða ekki.
Þegar litið er til öryggismála tel ég að engum ráðamanni á Vesturlöndum sé ljúft að sætta sig við ástandið eins og það er núna. Ástand þar sem rússnesk stjórnvöld draga í efa gildi ríkjandi landamæra og telja sig jafnvel hafa rétt til íhlutunar í innanríkismál annarra ríkja í krafti þess að þar búi fólk af rússneskum ættum.
Í Eystrasaltsríkjunum þremur óttast menn utanríkisstefnu öflugs nágranna sem reist er á þessum gildum. Rökunum um að frá Moskvu eigi að gæta hagsmuna fólks af rússnesku bergi hefur meira að segja verið beitt gegn stjórnvöldum í Berlín. Sjálfur Sergei Lavrov, utanríkisráðherra Rússlands, sakaði þau undir lok janúar um að draga lappirnar við rannsókn á máli rússneskrar skólastúlku sem laug því að henni hefði verið rænt og nauðgað af þremur útlendingum af því að hún vildi ekki að foreldrar hennar vissu að hún skrópaði í skólanum. Var rússneski minnihlutinn í Berlín virkjaður til mótmælaaðgerða til stuðnings ásökunum Moskvumanna.
Að sjálfsögðu er óeðlilegt að svona ástand ríki. Að svo sé kemur á óvart eftir að tæpur aldarfjórðungur er liðinn frá hruni Sovétríkjanna, aldarfjórðungur sem á Vesturlöndum hefur verið talið samvinnuskeið í samskiptum við Rússa.
Vandinn við að finna hið nýja jafnvægi er ekki síst ólík afstaða Rússa til stjórnarhátta. Samhliða aukinni spennu í samskiptum Rússa út á við hefur valdahópurinn í kringum Vladimír Pútín slípast inn að kjarna. Í þessum kjarna eru annað hvort fyrrverandi hermenn eða öryggislögreglumenn. Margir þeirra hafa auðgast úr hófi fram og vilja ekki sleppa neinu sem þeir hafa sölsað undir sig, hvorki völdum né fé.
Angela Merkel Þýskalandskanslari hafði eftir Pútín að hann teldi hrun Sovétríkjanna mesta sögulega harmleik 20. aldarinnar. Megi skynja eitthvert markmið Pútíns í utanríkis- og öryggismálum er það að endurreisa Rússland hernaðarlega og áhrifasvæði þess að landfræðilegu fordæmi Sovétríkjanna. Hann ætlar ekki endilega að sölsa undir sig ríki sem áður voru sovésk lýðveldi heldur vill hann tryggja að þau séu að minnsta kosti á gráu svæði, skipi sér hvorki innan raða NATO eða ESB – Úkraínudeilan snýst um þetta. Hernaðarlega ber rússneski herinn nú svipmót hins sovéska en er jafnvel öflugri en hann var í Norður-Evrópu og við Norður-Íshaf.
Leyniþjónusta Noregs birti 24. febrúar 2016 mat sitt á stöðu alþjóða- og öryggismála. Í upphafi sérstaks kafla um Rússland segir að gagnvart Vesturlöndum sé tekist á við langvinn viðfangsefni en einnig skammvinn og að hluta öfugsnúin. Þegar litið sé til þrenginga innan lands í Rússlandi vegna versnandi efnahags annars vegar og harðari rússneskrar utanríkisstefnu hins vegar standi menn frammi fyrir Rússlandi sem sé ófyrirsjáanlegra í alþjóðasamskiptum á árinu 2016 en áður.
Þetta er ekki nýtt viðhorf innan norska hersins. Þar hafa menn áður sagt að margt af því sem Rússar geri núna hernaðarlega á norðurslóðum þekki þeir frá því að Sovétríkin voru við lýði. Munurinn sé hins vegar sá að þá vissu menn að Kremlverjar fylgdu ákveðnum leikreglum í hernaðarlegum samskiptum. Nú sé engin leið að átta sig á hvert Pútín og hans menn stefni.
Þá vekur athygli hve Kremlverjar hampa rússneskum kjarnorkuvopnum mikið. Sprengjuvélar þeirra hafa æft árás á Stokkhólm og Borgundarhólm. Rússneski sendiherrann í Kaupmannahöfn hefur hótað Dönum kjarnorkuárás. Langdrægar sprengjuflugvélar fljúga suður fyrir England og inn á Ermarsund. Kafbátur búinn langdrægum kjarnorkueldflaugum er á sveimi undan strönd Frakklands á Biscaya-flóa. Tilgangurinn er greinilega að ögra og hræða.
Nauðsynlegt er að líta til baka til að glöggva sig á breytingunum sem hafa orðið í samskiptunum við Rússa á undanförnum tveimur árum. Í um tvo áratugi töldu vestrænar þjóðir sig vinna að því að skapa eðlileg, friðsamleg samskipti við Rússa á sviði hermála, efnahagsmála og menningarmála. Rússar urðu formleg samstarfsþjóð NATO árið 1994 og sendiherra þeirra sat í höfuðstöðvum bandalagsins í Brussel. Sama ár skrifuðu fulltrúar Rússa, Bandaríkjanna og Bretlands undir Búdapest-samkomulagið þar sem ríkin áréttuðu skuldbindingar sínar samkvæmt Helsinki-sáttmálanum og sáttmála Sameinuðu þjóðanna um að „virða sjálfstæði og fullveldi og núgildandi landamæri Úkraínu“. Árið 2009 hét Barack Obama Rússum að „endurræsa“ samskiptin við Rússa sem höfðu versnað eftir innrás Rússa í Georgíu árið 2008 og innlimun þeirra á tveimur héruðum þar.
Á þessum árum fækkaði í herjum Evrópulanda og Bandaríkjamenn kölluðu mikinn hluta herafla síns í Evrópu á brott í anda góðs samstarfs við Rússa. Í ársbyrjun 2014 lét Pútín af allri viðleitni til að þykjast vilja gott samstarf við nágranna sína og alþjóðasamfélagið í öryggismálum. Hann þoldi ekki að til valda kæmust í Úkraínu, eftir almenn mótmæli gegn vinum Rússa í Kænugarði, menn sem kusu frekar samstarf við Evrópusambandið og NATO en Rússland.
Nýr tími spennu og ágreinings gekk í garð.
Í Eystrasaltsríkjunum töldu stjórnvöld að auka yrði varðstöðu af hálfu NATO og Bandaríkjanna sérstaklega. Loftrýmisgæsla á vegum bandalagsins var efld og bandarísk þungavopn hafa verið send til landanna auk þess sem bandarískar sérsveitir hafa stofnað þar til æfinga.
Mótuð var ný stefna innan NATO. Í stað þess að einbeita sér að aðgerðum í fjarlægum löndum eins og Afganistan urðu sameiginlegar varnir að nýju í hávegum hafðar innan bandalagsins. NATO hefur samþykkt og hrundið í framkvæmd áætlun sem ber enska heitið Readiness Action Plan (RAP) og snýst um að á skjótan hátt verði brugðist við hættum sem steðja að bandalagssvæðinu úr austri og suðri.
Þar er um að ræða herafla sem má virkja á fáeinum dögum í stað margra vikna og hersveitir sem skiptast á að heimsækja lönd í austurhluta Evrópu og stunda þar æfingar og þjálfun. Innan þessarar áætlunar er sérstakt hraðlið sem ávallt er til taks.
Áður en Pútín hóf að áreita Úkraínumenn hafði NATO látið lítið að sér kveða á Eystrasaltssvæðinu. Brugðist var við einstökum atvikum eins og þegar Eistlendingar urðu fyrir tölvuárás Rússa á árinu 2007 og innrás Rússa í Georgíu árið 2008. Um tíma á árinu 2010 komu Bandaríkjamenn fyrir Patriot-varnarflaugum í Póllandi og nokkru síðar samþykkti NATO að semja varnaráætlanir fyrir Eystrasaltsríkin. Haustið 2013 var síðan stofnað til heræfingar undir heitin Steadfast Jazz, fyrstu heræfingar NATO til að æfa sameiginlegar varnir á þessu svæði síðan kalda stríðinu lauk.
Viðhorfið innan NATO gjörbreyttist á árinu 2014 eftir endurtekin brot rússneskra herflugvéla á lofthelgi Norðurlanda og Eystrasaltslanda og ákafa leit að kafbáti í skerjagarðinum fyrir utan Stokkhólm í október 2014. Reuters-fréttastofan birti 28. október 2014 aðalfrétt undir fyrirsögninni: Nordic, Baltic states face “new normal” of Russian military threat.
Anna Wieslander, aðstoðarforstjóri Sænsku utanríkismálastofnunarinnar, sagði í grein í október 2015 að hugtakið new normal hefði verið notað til að lýsa vaxandi hernaðarumsvifum Rússa og yfirgangi á svæðinu. Með notkun hugtaksins hefði mótast skilningur á að rússneska ógnin væri ekki tímabundin, ástandið hefði í raun breyst og það hefði skipt mjög miklu til að ýta við NATO.
Wieslander sagði að innan NATO hefðu menn áttað sig á að líta yrði á Eystrasaltssvæðið í heild, án tillits til þess hvort ríki þar væru í NATO eða ekki. Fulltrúum ríkjanna utan NATO, Svíþjóðar og Finnlands, hefði í fyrsta sinn verið boðið að sitja fund Atlantshafsráðsins, æðstu stjórnar NATO, 22. apríl 2015 þegar ráðið ræddi, eftir margra ára hlé, að nýju stöðu öryggismála á Eystrasaltssvæðinu. Þar hefði verið áréttað að ekki væri unnt að líta á háttalag rússneska hersins sem tímabundið óveður, ástandið hefði breyst varanlega.
Nauðsynlegt var að bregðast við þessari niðurstöðu. Að frumkvæði Dana voru ýmis verkefni skilgreind sem féllu að áformum um að auka samstarf við Svía og Finna. Danir og Svíar rituðu undir formlegan samning um varnarsamstarf 14. janúar 2016.
Í tengslum við leiðtogafund NATO í Wales í september 2014 rituðu yfirmenn herja Finna og Svía undir svonefnda gistilandssamninga við NATO. Samningarnir auðvelda skipulagningu og þátttöku í margvíslegum æfingum sem herir annarra þjóða stunda í löndunum. Þá geyma samningarnir einnig ákvæði um ráðstafanir reynist óhjákvæmilegt að taka á móti erlendum stuðningi, hernaðarlegum eða borgaralegum, á hættutímum.
Finnar hafa þegar fullgilt samkomulagið við NATO. Í Svíþjóð er um þessar mundir unnið að lagabreytingum vegna þess. Af því tilefni hefur varnarmálaráðherrann varað menn við að trúa alls konar rangfærslum sem hampað sé vegna lagasetningarinnar. Sagt sé að í krafti samkomulagsins við NATO verði Svíar neyddir til að samþykkja að kjarnorkuvopn verði flutt til Svíþjóðar og sætta sig við varanlegar herstöðvar undir merkjum NATO.
Ráðherrann sagði skýrt og afdráttarlaust að þetta væri lygi og hreinn uppspuni. Í hernaðarstefnu Rússa frá 2014 væri litið á áróðursstarfsemi sem fjórðu grein hernaðar við hliðina á landher, flota og flugher. Henni væri beitt til að slæva, kljúfa og kveikja villuljós.
Finnar hafa ekki síður en Svíar orðið fyrir barðinu á rússnesku áróðursvélinni vegna samstarfsins við NATO. Fullyrt er að samkomulagið hafi fært finnska herinn og finnskt land „beint undir stjórn NATO“.
Hvað sem líður raunverulegri hættu á hernaðarátökum er ljóst að áróðursstríð er háð. Rússar ætla að hræða Svía og Finna frá frekari samvinnu við NATO. Rússar hafa þegar tapað stríðinu um samstarf herja þjóðanna við NATO en fyrir þeim vakir fyrst og síðast að fæla þjóðirnar frá inngöngu í bandalagið. Meiri almennur stuðningur er við NATO-aðild í Svíþjóð en Finnlandi.
Má færa fyrir því rök að NATO geti ekki staðið við varnarskuldbindingar sínar gagnvart Eystrasaltsríkjunum þremur án samvinnu við Svía og aðstöðu í landi þeirra. Svíar geti því treyst á að NATO komi þeim til hjálpar á fyrstu stigum þótt þeir séu utan bandalagsins. Öðru máli kunni að gegna um Finna sem eiga 1340 km löng landamæri sameiginleg með Rússum.
Aðild Eystrasaltsríkjanna að NATO tryggir þeim að árás á eitt þeirra jafngildir árás á öll NATO-ríkin. Skuldbindingin um gagnkvæmar varnir er orðin tóm nema gerðar séu ráðstafanir á friðartímum sem sýna að unnt sé að standa við hana.
Í byrjun febrúar 2016 sögðu fjölmiðlar frá skýrslu bandarísku Rand-hugveitunnar um hvernig efla bæri fælingarmátt á landamærum Eystrasaltsríkjanna. Án nýrra aðgerða í því efni mundi rússneski herinn þurfa í mesta lagi 60 klukkustundir til að komast að höfuðborgum Eistlands og Lettlands, Tallinn og Ríga. Skýrsluhöfundar telja þó að ekki þurfi neitt ofurmannlegt átak til að fæla Rússa frá slíkum áformum heldur meiri fyrirstöðu af hálfu NATO í Eystrasaltslöndunum. Hún mundi stöðva sókn Rússa og kalla á langvinn átök þar sem hinn betur búni og auðugri sigraði að lokum.
Áætlun um þetta kallar á greið tengsl ekki aðeins til stöðva í Svíþjóð heldur til Bretlands og Norður-Ameríku. Þar kemur Ísland inn í þessa mynd.
Hinn 1. mars 2016 fóru fram orðaskipti um mikilvægi Íslands í þessu tilliti í hermálanefnd öldungadeildar Bandaríkjaþings þar sem Philip Breedlove hershöfðingi, yfirmaður Evrópuherstjórnar NATO, sat fyrir svörum. Hann hafði lýst sókn rússneska flotans út á heimshöfin um GIUK-hliðið, það er hafsvæðin milli Grænlands og Íslands og Skotlands og Íslands og litlum viðbúnaði af hálfu Bandaríkjanna þar.
Agnus King, öldungadeildarþingmaður utan flokka frá Maine-ríki, kvaddi sér hljóðs. Hann sagðist hafa verið á Íslandi haustið 2015 (hann var hér á Arctic Circle-ráðstefnunni) og gert sér „grein fyrir hernaðarlegu gildi landsins“ auk þess að kynna sér gömlu herstöðina í Keflavík. Í sínum huga væri þar „um risavaxið, ósökkvanlegt flugmóðurskip að ræða á mestu – einni af mest strategísku leiðum í heimi“. Spurði hann Breedlov hvort Bandaríkjamenn ættu að leita leiða til að opna Keflavíkurstöðina að nýju.
Breedlove taldi mjög mikilvægt fyrir Bandaríkjamenn að geta stundað upplýsingaöflun, eftirlit og könnun auk annarra aðgerða frá stöðum eins og Keflavík og þeir hefðu nú þegar tekið upp suma þessa þræði að nýju.
King sagðist vona að hugað yrði áfram að þessu einkum áður en aðstaða á Keflavíkurvelli yrði „notuð í annað eða úreldist, þetta er frábær aðstaða,“ sagði hann.
Leitin að jafnvægi í Norður-Evrópu leiðir menn óhjákvæmilega út á Norður-Atlantshaf. Í kalda stríðinu bar umræður um the Nordic Balance, norræna jafnvægið í öryggismálum hátt: þrjár Norðurlandaþjóðir voru í NATO þar af ein með bandaríska herstöð, tvær voru utan hernaðarbandalaga, önnur með vináttusamning við Sovétríkin. Litið var á Norðurlöndin sem lágspennusvæði.
Þetta hefur breyst. The new normal felur í sér spennu, einkum ef jafnvægið skortir. Þetta jafnvægi skapast ekki nema með traustu samstarfi Finna og Svía við NATO-þjóðirnar og Bandaríkjamenn sérstaklega.
Breytt staða kallar á ný og markviss viðbrögð.
Fyrir rúmum tveimur árum komu orrustuþotur Svía og Finna til Íslands undir forystu norska flughersins og stunduðu þjálfun og æfingar í samræmi við áætlanir NATO.
Ný viðbrögð geta til dæmis falist í því að herir Norðurlanda eigi samstarf við bandaríska herinn við æfingar og kafbátaleit frá Keflavíkurflugvelli og mynduð verði fámenn fjölþjóðleg herstjórn til að halda utan um þá starfsemi.