Schengen II: Dagleg þátttaka í Schengensamstarfi
Þegar Íslendingar hófu virka þátttöku Schengensamstarfinu vorið 2001 voru aðildarríki þess 15, nú eru þau 26 með 500 milljón íbúum. Á þessum árum hefur fjölgað reglum sem tengjast framkvæmd samstarfsins og er talið að þær séu nú um 200 sem mynda hið svonefnda Schengen acquis eða Schengenréttarrreglurnar.
Að baki þessu regluverki býr mikil sérfræðileg vinna í sameiginlegum nefndum aðildarríkjanna. Árið 2011 var gert samkomulag milli framkvæmdastjórnar ESB og Schengenríkjanna utan ESB (Íslands, Liechtenstein, Noregs og Sviss) um aðild ríkjanna að nefndum sem móta, þróa og framkvæma Schengenréttarreglurnar. Í 10 ár frá 2001 hafði samvinnan við Schengenríki utan ESB um þessi efni verið reist á bréfaskiptum. Með hinum nýja samningi breyttist þessi skipan á þann hátt að fulltrúar ríkjanna utan ESB settust í nefndir á vegum framkvæmdastjórnar ESB með sama rétti og gildir um þátttöku þeirra í samsettu nefndinni svonefndu sem komið var á fót með Brusselsamningnum frá 1999 og lýst er í fyrstu grein þessa flokks.
Innanríkisráðuneytið (áður dóms- og kirkjumálaráðuneytið) annast umsýslu Schengenmálefna innan Stjórnarráðs Íslands. Fram á ár 2009 hélt ráðuneytið úti fulltrúa á sínum vegum í sendiráði Íslands í Brussel til að gæta hagsmuna Íslands í þessum viðamikla málaflokki. Vegna sparnaðarráðstafana var starf þessa embættismanns lagt niður.
Í kringum EES-samstarfið er viðamikið sameiginlegt stofnanakerfi á vegum EFTA, skrifstofa, eftirlitsstofnun og dómstóll, sem veitir EES-ríkjunum innan EFTA aðstoð og aðhald. Ekkert slíkt kerfi er í kringum Schengensamstarfið. Hvert ríki gætir hagsmuna sinna á eigin spýtur. Í því ljósi er óvarlegt að halda ekki úti sérfróðum embættismanni um Schengenmálefni í sendiráði Íslands í Brussel.
Schengenlandamæri á Íslandi
Stofnanir á vegum innanríkisráðuneytisins annast daglega framkvæmd Schengensamstarfsins: embætti ríkislögreglustjóra, lögreglustjórar landsins og útlendingastofnun. Þá kemur utanríkisráðuneytið að þessum málum, landhelgisgæslan, persónuvernd og þjóðskrá. Tollgæslan á hlut að landamæravörslu og hefur ríkar heimildir til hennar þrátt fyrir Schengenaðild Íslands enda er landið ekki aðili að tollabandalagi ESB-ríkjanna.
Ísland á ekki sameiginleg landamæri með nokkru ríki á landi. Strandlengjan er 4.970 km og þar eru 29 hafnir skilgreindar sem landamærastöðvar. Litið er á 4 flugvelli sem landamærastöðvar: Keflavík, Reykjavík, Akureyri og Egilsstaði. Í orðinu landamærastöð felst að umferð um stöðina opnar leið inn á Schengensvæðið eða út af því. Um 95% allrar slíkrar umferðar er um Keflavíkurflugvöll og hafnir höfuðborgarsvæðisins skipta mestu í þessu tilliti á sjó.
Landamæraeftirlit er í höndum lögreglu. Allir sem koma til landsins um landamærastöð eða yfirgefa það verða að framvísa vegabréfi og sumir vegabréfsáritun til að fá fara um stöðina. Á Keflavíkurflugvelli gildir þetta um þá sem ferðast til Bretlands eða Norður-Ameríku. Þegar beint flug hefst milli Íslands og St. Pétursborgar í Rússlandi gildir þetta einnig um farþega til og frá þeim stað. Það verður verkefni sendiráðs Íslands í Moskvu að gefa úr vegabréfsáritun fyrir þá Rússa sem fljúga með með vélum Icelandair frá St. Pétursborg. Vegabréfsáritanir til Íslands verða að fullnægja Schengenkröfum. Í þessu tilliti halda Íslendingar úti landamæravörslu fyrir allt Schengensvæðið. Þessi varsla á einnig við um þá sem koma fljúgandi frá Norður-Ameríku en almennt þurfa þeir ekki vegabréfsáritun. Sá sem kemur til Íslands um landamærastöð getur ferðast innan alls Schengensvæðisins eins og íbúi þess.
Schengeneftirlitskerfi
Innan Schengensvæðisins er ekkert persónubundið eftirlit í landamærastöð. Í því felst síður en svo að ekki sé fylgst með ferðum manna innan svæðisins. Til að auðvelda slíkt eftirlit hefur verið stofnað til miðlægs gagnagrunns eða gagnabanka Schengen Information System (SIS), Schengenupplýsingakerfisins, þar sem geymdar eru upplýsingar um einstaklinga, lausafé og annað sem gagnast lögreglu við rannsóknir hennar. Aðgangur að SIS er opinn yfirvöldum allra Schengenríkja en einnig með nokkrum takmörkunum Bretum og Írum vegna aðildar þeirra að ESB. Allir EES-borgarar eiga frjálsa för til Bretlands og Írlands en verða að fara um landamærastöð.
SIS er notað af landamæravörðum, lögreglu, tollvörðum, útlendingaeftirliti og saksóknurum á Schengensvæðinu. Þar er að finna upplýsingar um einstaklinga sem hafa átt aðild að alvarlegum afbrotum eða hafa ekki rétt til að dveljast á Schengensvæðinu eða koma inn á það. Þar eru einnig skráðar upplýsingar um þá sem taldir eru týndir, einkum um börn. Þá eru þar nöfn eftirlýstra manna. Í kerfinu eru einnig skráðar upplýsingar um farartæki undir eftirliti, stolin eða illa fengin faratæki, peningaseðla, persónuskilríki, auð persónuskilríki og vopn.
Yfirvöld í einstökum löndum skrá upplýsingar í kerfið og nema skráningar nú um 35 milljónum, flestar snerta þær hvers konar lausafé. Skráningum fjölgar um 3% á hverjum mánuði, þær eru kallaðar alerts á ensku. Sá sem leitar í kerfinu slær inn hits nafni, númeri eða öðru sem fellur að skilyrðum kerfisins og fær svar til baka um hvort það sem hann leitar sé þar að finna.
Til að miðla frekari upplýsingum en finna má í SIS-gagnabankanum hefur hvert Schengenríki komið á fót sérstakri deild eða skrifstofu innan lögreglu sinnar, svonefndri SIRENE-skrifstofu, (Supplementary Information Request at the National Entry). Gegnir alþjóðadeild ríkislögreglustjóra þessu hlutverki hér á landi og svarar fyrirspurnum frá skrifstofum annarra landa. Kerfið á að tryggja skjóta, skipulega miðlun upplýsinga á milli aðila sem hafa verið vottaðir og sæta eftirliti. Traust er lykilatriði í samskiptum löggæsluaðila og er SIRENE-tengslanetið liður í því að skapa öruggt starfsumhverfi án tillits til landamæra.
Alþjóðadeild ríkislögreglustjóra hefur aðgang að áhafna- og farþegalistum flugvéla og skipa sem koma hingað til lands og getur borið þá lista saman við upplýsingar sem er að finna í SIS. Miðlar deildin upplýsingum um slíkt til einstakra lögreglustjóra.
SIS hefur verið tengt LÖKE, upplýsingakerfi íslensku lögreglunnar. Það gerir öllum lögreglumönnum sem hafa aðgang að LÖKE kleift að leita beint í SIS-gagnabankanum. Er unnt að láta leita í báðum gagnagrunnunum samtímis. Auðveldar þetta lögreglumönnum öll störf og skapar aukið öryggi þegar erlendir menn eiga í hlut við afbrot. Hér hafa fundist eftirlýstir erlendir menn vegna aðgangsins að SISII sem ella hefðu getað farið huldu höfði.
Ný tækni
Í mörg ár hefur verið unnið að því að koma á fót SIS II kerfi, annarri kynslóð SIS, þar sem meðal annars verður unnt að skrá lífkenni og tengja saman alerts eða skráningu til dæmis að tengja mann og farartæki. Þar verður einnig búið betur um hnúta varðandi persónuvernd. Stefnt er að því að SIS II komi til sögunnar 2013. Komið hefur verið á fót nýrri UT-stofnun á vegum ESB og Schengenríkja utan ESB sem ber ábyrgð á allri upplýsingatækni sem snertir málefni dóms- og innanríkisráðuneyta aðildarríkjanna. Alþingi samþykkti í desember 2005 lög um aðild Íslands að hinu nýja kerfi sem sýnir hve lengi gerð þess hefur verið á döfinni. Í greinargerð með lagafrumvarpinu er inntaki kerfisins lýst nákvæmlega og hvernig það megi nota.
Innan hinnar nýju UT-stofnunar er haldið utan um sameiginlegan gagnagrunn um vegabréfsáritanir inn á Schengensvæðið, Visa Information System (VIS) og EURODAC, fingrafarabanka Schengenríkjanna sem notaður er til að skrá hælisleitendur og aðra sem fara um landamærastöðvar svæðisins. Bretar og Írar standa utan þessa samstarfs.
Framkvæmdastjórn ESB hefur kynnt tillögur um það sem á ensku er nefnt smart borders. Í fréttatilkynningu hennar frá 25. október 2011 segir að tilgangurinn sé að nota nýja tækni til að auðvelda útlendingum sem ferðast til Schengensvæðisins að afla sér nauðsynlegra heimilda til þess og jafnframt verði öflugra eftirlit á ytri landamærum svæðisins. Bent er á að ár hvert fari alls meira en 700 milljónir manna um ytri landamæri Schengenríkjanna, íbúar ríkjanna sjálfra og annarra ríkja. Því sé spáð árið 2030 hafi farþegum um flugvelli í Evrópu fjölgað um 80%. Verði ekki gripið til ráðstafana í tæka tíð búi farþegar við óbærilegar biðraðir og tafir vegna eftirlits og öryggisgæslu.
Gert er ráð fyrir að hið nýja smart borders kerfi verði reist á entry/exit skráningu, það er að fyrir liggi í gagnagrunni rafræn skráning á komu og brottfarartíma og stað og á leyfðum stuttum dvalartíma. Þessi skráning komi í stað þess að stimplað sé í vegabréf. Þessar upplýsingar verði sendar til landamæra- og útlendingastofnana. Þá komi til sögunnar Registered Travellers Programme (RTP) sem geri ákveðnum hópum manna sem oft eiga erindi inn á svæðið (kaupsýslumenn, fjölskyldur o. fl.) frá þriðju ríkjum kleift að fara inn á Schengensvæðið í gegnum einfalt eftirlit í sjálfvirkum hliðum. Með þessu yrði flýtt fyrir för 4 til 5 milljóna ferðamanna á ári og ríki hvött til að taka upp sjálfvirkt eftirlit reist á rafrænum vegabréfum í fjölförnum landamærastöðvum.
Af hálfu ráðherra Schengenríkja hefur þessum áformum verið fagnað þar sem þau muni auka innra öryggi, efla baráttu gegn skipulagðri glæpastarfsemi, auðvelda eftirlit með þeim sem dveljast lengur en vegabréfsáritun heimilar fyrir utan að greiða för þeirra sem ferðast. Mörgum vex hins vegar í augum kostnaður við hið nýja kerfi og er nú unnið að athugun á fjárhagslegri hagkvæmni þess. Í því efni líta mörg ríki líklega til þess að mun lengri tíma hefur tekið en ætlað var að innleiða SIS II og kostnaðaráætlanir hafa raskast í samræmi við það.
Bretar og Írar eru ekki aðilar að þessu samstarfi um aukið öryggi við landamæravörslu þar sem þeir taka ekki þátt í Schengensamstarfinu.
Álit sérfróðra
Eins og áður sagði hefur alþjóðadeild embættis ríkislögreglustjóra heimild til þess að skoða allar farþegaskrár flugvéla og skipa sem koma hingað til lands og leggja hættumat á þá sem á þessum skrám eru. Við það mat er aðgangur á gagnabönkum á borð við SIS ómetanlegur þá hefur lögreglan einnig aðgang að gagnagrunnum Interpol. Allir sæta þessir gagnabankar ströngu eftirliti í nafni persónuverndar og er regluverk á Schengensvæðinu sífellt undir smásjá slíkra eftirlitsmanna.
Í febrúar 2010 gaf dómsmála- og mannréttindaráðuneytið út skýrslu (http://www.innanrikisraduneyti.is/media/2010/Skyrsla_bortastarfsemi_utl_feb_2010.pdf) sem fjallaði um möguleika stjórnvalda til að efla eftirlit og viðbrögð við brotastarfsemi útlendinga hér á landi. Þar segir meðal annars (bls. 5):
„Framkvæmd lögregluvalds á innri landamærum [þ. e. innan Schengensvæðisins] er lögreglueftirlit sem hefur það að markmiði að stemma stigu við ólögmætum komum eða brottförum einstaklinga til eða frá landinu um innri landamærin. Fara má yfir innri landamærin hvar sem er án þess að persónueftirliti sé framfylgt. Afnám persónueftirlits á innri landamærum skal þó hvorki hafa áhrif á framkvæmd lögregluvalds þar til bærra yfirvalda, samkvæmt löggjöf hvers samningsaðila á gjörvöllu yfirráðasvæði hans, né þær skyldur sem kveðið er á um í löggjöf hans. Þetta felur m.a. í sér kröfu til útlendings um að eiga, hafa meðferðis og framvísa leyfum og skilríkum.
Einn af grunnþáttum við framkvæmd lögregluvalds á innri landamærum er öflun gagna úr upplýsingakerfum, greining þeirra og úrvinnsla. Lögð er til grundvallar nefndri vinnu krafa ríkislögreglustjóra skv. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um greiningardeild ríkislögreglustjóra nr. 404/2007 varðandi komu fólks og brottför frá landinu. Upplýsingar sem fengnar eru með nefndri vinnu eru lagðar til grundvallar skilvirku eftirliti og hugsanlegum afskiptum af fólki. Við framkvæmd eftirlits með útlendingum, skoðar lögregla skilríki hjá útlendingi, persónuskilríki, ferðaskilríki og e.a farseðla, með það að markmiði að kanna hvort þau séu í lagi, hvort aðili sé sá sem skilríkin bera með sér og hvort hann sé hér í lögmætum tilgangi. Lögregla metur svo í framhaldinu hvort kanna eigi mál viðkomandi nánar eða hætta afskiptum.
Rétt er að taka fram að Útlendingastofnun hefur engar eftirlitsheimildir gagnvart útlendingum sem hér dvelja umfram það sem skráningarkerfi stofnunarinnar býður upp á.“
Þeir sem komu að gerð þessarar skýrslu fyrir ráðuneytið lögðu fram tillögur í 16 liðum um það sem gera þyrfti hér á landi til að standa betur að eftirliti með útlendingum og sporna gegn brotastarfsemi þeirra. Fyrsta tillaga þeirra vék að Schengensamstarfinu og þar sagði (bls. 15):
„Sú umræða sem nú fer fram í íslensku þjóðfélagi um það hvort ástæða sé til þess að endurskoða aðild Íslands að Schengen samstarfinu er pólitísk í eðli sínu. Vinnuhópurinn lítur ekki á það sem sitt hlutverk sitt að taka pólitíska afstöðu um aðild Íslands að Schengen samstarfinu en hins vegar er eðlilegt að líta til kosta og galla samstarfsins með áherslu á það sem lýtur að því verkefni sem vinnuhópnum er ætlað að skoða sérstaklega. Schengen- samstarfið snýr að afnámi eftirlits á innri landamærum þátttökuríkjanna og tryggja með því frjálsa för einstaklinga um yfirráðasvæði samstarfsríkjanna. Í þessu felst kjarni Schengen samstarfsins og gerir það að verkum að þeir sem ferðast hingað til lands frá aðildarríkjum Schengen samstarfsins lúta ekki landamæraeftirliti. Það liggur í augum uppi að þetta fyrirkomulag takmarkar töluvert möguleika löggæsluaðila til að hafa eftirlit með fólki sem kemur til landsins frá aðildarríkjum Schengen samstarfsins og verður þar með að líta á það sem stærsta gallann við Schengen samstarfið.
Til að vega upp þennan galla sem Schengen aðild hefur í för með sér er annað megin markmiðið með Schengen samningnum að berjast gegn afbrotum og efla lögreglusamvinnu milli ríkja. Mikilvægur þáttur lögreglusamvinnunnar er rekstur sameiginlegs gagnabanka, Schengen upplýsingakerfisins en auk þess hefur aðildin að Schengen samningnum leitt til þess að Ísland hefur gert samninga við ESB um aðild að fagstofnunum og samningum sem tengjast samstarfinu. Má þar helst nefna evrópsku réttaraðstoðina (Eurojust), Evrópulögregluna (Europol), evrópsku handtökuskipunina, (European Arrest Warrant) Landamærastofnun Evrópu (Frontex) og gagnkvæm réttaraðstoð í sakamálum. Í skýrslu nefndar um tengsl Íslands og Evrópusambandsinns sem kom út í mars 2007 er því haldið fram að aðild Íslands að Eurojust, Europol og Frontex veiti Schengen aðild Íslendingum meiri rétt til náins samstarfs við ESB en felst í EES samningnum. Aðild Íslands að Schengen veitir Íslandi einnig aðild að Dyflinnar samstarfinu um meðferð hælisumsókna en í því felst meðal annars þátttaka í sameiginlegum fingrafaragagnagrunni Eurodac.
Aðgangur að gagnabönkum, fagstofnunum og aðild að samningum stuðla að sterkari stöðu lögreglu á Íslandi í baráttunni við skipulagða alþjóðlega brotastarfsemi.
Þegar umræðan um kosti og galla Schengen samstarfsins fer fram verður að líta til þess að það er undir hverju ríki komið hvernig landamæraeftirlitið í Schengenríkjunum er framkvæmt og hvernig unnið er gegn ókostum þess. Hafa verður í huga að þegar útlendingur sætir landamæraeftirliti, ræðst ákvörðun um hvort hann megi koma hingað til lands m.a. af alþjóðasamningum og þá breytir landamæraeftirlit þar engu um, ef viðkomandi hefur á annað borð lagalegan rétt á að dvelja hér. Það er niðurstaða vinnuhópsins að hægt er að gera mun betur til þess að vega upp ókosti Schengen samstarfsins og jafnframt að nýta betur þá kosti sem samstarfið býður upp á en gert er í dag.
Tímabundnu eftirliti á innri landamærum hefur verið beitt á Keflavíkurflugvelli nokkrum sinnum frá því að Ísland gerðist aðili að Schengen samningnum. Áhættumat eða sérstök ástæða hefur ávallt legið til grundvallar á ákvörðun um að taka upp tímabundið eftirlit á innri landamærum.
Hönnun á Flugstöð Leifs Eiríkssonar gerir ekki ráð fyrir því að allir farþegar sæti landamæraeftirliti sem eru að koma eða fara frá landinu en af þeim sökum er framkvæmdin bæði mannaflsfrek og kostnaðarsöm. Í IV. kafla reglugerðar um för yfir landamæri er fjallað um þær aðstæður þar sem heimilt er að taka upp tímabundið eftirlit á innri landamærum. Lagaákvæði eru skýr varðandi þau skilyrði sem þarf að uppfyllta til þess að taka upp tímabundið eftirlit á innri landamærum. Í þau skipti sem heimildarákvæðinu hefur verið beitt þá hefur framkvæmdin gengið hnökralaust fyrir sig og því telur vinnuhópurinn ekki ástæðu til þess að gera sérstakar tilögur um þessa framkvæmd.“
Ónotaðar valdheimildir
Í hinum tilvitnuðu orðum kemur fram að íslensk stjórnvöld hafa rúmar heimildir til að nýta sér mun víðtækari upplýsingar um þá sem koma til landsins en þær sem felast í því sem skráð er í vegabréf hvers og eins. Þá er einnig heimild til þess að „upphefja“ Schengenreglur eða hefja vegabréfaskoðun tímabundið, til dæmis á Keflavíkurflugvelli, ef íslensk stjórnvöld telja rök fyrir því og tilkynna það til réttra stjórnvalda innan ESB í Brussel.
Það ræðst af stefnu, skipulagi, framkvæmd og fjármagni hvernig íslensk stjórnvöld standa að eftirliti á innri landamærunum. Í þessu efni vakna ekki aðeins spurningar sem tengjast samstarfi við löggæsluaðila erlendis heldur samhæfingu og samstarfi stofnana innan íslenska stjórnkerfisins. Þar eins og hvarvetna annars staðar þarf nokkuð átak til að brjóta niður múra og opna fyrir streymi upplýsinga, í sumum tilvikum standa persónuverndarsjónarmið í vegi fyrir hönnun virks eftirlitskerfis í öðrum þekkingar-, vilja- og áhugaleysi sem er líklega versti óvinurinn. Hættan er sú að í stað þess að líta í eigin barm sé sökinni kastað á einhvern annan.
Það sjónarmið einkennir mjög gagnrýni á Schengenaðild Íslands og fullyrðingar um að hér væri allt á annan veg í útlendingamálum án hennar. Þetta er fjarri öllum sanni. Yfirgnæfandi fjöldi útlendinga kemur hingað til dvalar í krafti EES-aðildarinnar og hefur rétt til frjálsrar farar hvort sem vegabréf er skoðað eða ekki. Yfirgnæfandi fjöldi þessara útlendinga leggur einnig mikið af mörkum til íslenska þjóðarbúsins. Það er hinn fámenni hópur sem stundar lögbrot eða kemur hingað á ólögmætan hátt sem ber að finna og uppræta. Í því efni er Schengenaðildin tæki sem á að nota en ekki hallmæla á röngum og órökstuddum forsendum.
Könnun á almenningsvagni Maskínu fyrir ári, 22. ágúst til 11. september 2011, sýndi að rúmlega 78% landsmanna telja líklegt að alþjóðleg glæpasamtök hafi náð fótfestu á Íslandi en tæplega 12% telja það ólíklegt. Næstum 8% landsmanna óttast frekar eða mjög mikið um öryggi sitt og sinna nánustu vegna skipulagðra glæpasamtaka.
Konum finnst líklegra en körlum að alþjóðleg glæpasamtök hafi náð hér fótfestu. Svipað hlutfall karla og kvenna óttast mikið um öryggi sitt og sinna nánustu en hærra hlutfall karla en kvenna óttast lítið um öryggi sitt en konur segjast í meiri mæli en karlar óttast í meðallagi mikið eða lítið um öryggi sitt og sinna nánustu.
Eftir því sem fólk eldist því líklegra finnst því að alþjóðleg glæpasamtök hafi náð hér fótfestu. Þannig telja næstum 83% þeirra sem eru 55-75 ára það líklegt en rösklega 54% fólks á aldrinum 18-24 ára. Ótti um öryggi sitt og sinna nánustu er einnig meiri eftir því sem fólk eldist, þannig óttast rúmlega 13% þeirra sem eru 55-75 ára um öryggi sitt og sinna nánustu en tæplega 4% þeirra sem eru 18-24 ára.
Höfuðborgarbúar óttast í meiri mæli en landsbyggðarfólk um öryggi sitt og sinna.
Í úrtakinu voru 1750 manns af öllu landinu, 18-75 ára. Könnunin var gerð í síma og á netinu. Svarhlutfall var um 52%. Það er mat sérfræðinga Maskínu að niðurstöður endurspegli prýðilega skoðanir Íslendinga af báðum kynjum á aldrinum 18-75 ára af öllu landinu.
Nauðsynlegt er að hafa tölur sem þessar í huga þegar rætt er um Schengensamstarfið og Ísland því að í almennum umræðum er því gjarnan slegið fram að hina skipulögðu glæpastarfsemi í landinu megi helst rekja til þess að ekki sé haldið uppi vegabréfaeftirliti gagnvart öllum sem koma til landsins. Staðhæfingin stenst ekki skoðun en er engu að síður höfuðástæða tortryggni í garð Schengenaðildarinnar.
Í næstu grein verður fjallað um aðild Íslands að fagstofnunum og samningum sem tengjast Schengensamstarfinu.