Makríll III: Samningsafstaða mótuð – Norðmenn skapa ESB skjól
Makríll III af Evrópuvaktinni
Þegar íslensk stjórnvöld ákváðu 112.000 tonna heildarafla á makríl fyrir íslensk fiskiskip og kynntu ákvörðun sína opinberlega 13. mars 2009 ruku norskir útgerðarmenn upp til handa og fóta. Hinn 16. mars 2009 birti Audun Maråk, framkvæmdastjóri hjá Fiskebåtredernes Forbund, samtökum norskra útvegsmanna, á vefsíðu samtakanna harðorð ummæli um að þessi framkoma Íslendinga væri óábyrg, fáheyrð og óafsakanleg. Maråk hvatti strandríki (Noreg, Færeyjar og Evrópusambandið) til að gera Íslendingum það ljóst að slík framkoma yrði ekki liðin.
Friðrik J. Arngrímsson, framkvæmdastjóri LÍU, brást við ummælunum á vefsíðu samtaka sinna hinn 17. mars 2009. Hann undraðist stóryrta gagnrýni starfsbróður síns í Noregi og áréttaði að réttur Íslendinga til makrílveiða væri óskoraður og ekki væri við þá að sakast þótt þeir þyrftu að ákveða veiðiheimildir einhliða. Íslendingum hefði hvað eftir annað verið haldið frá fundum strandríkja um stjórn makrílveiðanna. „Lengi vel var viðkvæðið að við ættum ekkert erindi að samningaborðinu um stjórn veiða úr makrílstofninum þar sem makríll veiddist ekki innan íslensku lögsögunnar. Við veiddum hins vegar tæp 36.500 tonn 2007 og um 112.000 tonn í fyrra. Þá ráku menn upp ramakvein og sökuðu okkur um óábyrgar veiðar úr stofni sem ekki átti að vera til í íslenskri lögsögu,“ sagði Friðrik J. hinn 17. mars 2009.
Hinn 19. mars 2009 var sagt frá því á vefsíðu LÍÚ að Samtök framleiðenda uppsjávarfisks í Danmörku litu svo á að Norðmenn væru ekki í neinni aðstöðu til að kvarta undan makrílveiðum Íslendinga. Christian Olsen, talsmaður samtakanna, segði í samtali við Fishing News International, að bæði Norðmenn og Færeyingar hefðu úthlutað sér viðbótarkvótum í makríl.
Olsen var ekki ánægður með ákvörðun Íslendinga um að heimila veiðar á 112.000 tonnum af makríl á árinu 2009. ESB væri í raun eini ábyrgi aðilinn við stjórnun makrílveiðanna. Frá sjónarhóli sambandsins væri erfitt að sjá einhvern mun á aðgerðum Íslendinga, Norðmanna og Færeyinga.
Hvað sem þessari afstöðu danskra útgerðarmanna leið tóku Norðmenn og ESB höndum saman um að brjóta ákvörðun Íslendinga um eigin veiðar á bak aftur. Þegar makríll jókst innan færeysku lögsögunnar skipuðu Færeyingar sér í lið með Íslendingum og urðu síðan fyrir þungri ádeilu af hendi Norðmanna og ESB.
Steingrímur J. Sigfússon sjávarútvegsráðherra bauð Helge Pedersen, starfssystur sinni í Noregi, að Ísland héldi fund strandríkja um makrílveiðar í lögsögum strandríkjanna. Sjávarútvegsráðherrarnir skrifuðust á vegna makríldeilunnar sagði í frétt á vefsíðunni Smugunni 27. mars 2009. Ekkert varð hins vegar af fundinum.
Sótt um ESB-aðild
Íslenskum stjórnmálamönnum var annað ofar í huga vormánuðina 2009 en makríll. Sama dag og reglugerðin um makríl var kynnt, 13. mars 2009, boðaði forsætisráðherra þingrof og nýjar kosningar 25. apríl 2009.
Ný ríkisstjórn (minnihlutastjórn Samfylkingar og vinstri-grænna (VG)) var mynduð 1. febrúar 2009 undir forsæti Jóhönnu Sigurðardóttur og gegndi Steingrímur J. Sigfússon embætti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra í henni. Gengið var til þingkosninga 25. apríl 2009 og að þeim loknum mynduðu stjórnarflokkarnir tveir meirihlutastjórn og varð Jón Bjarnason (VG) sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og gegndi embættinu til 31. desember 2011 þegar Steingrímur J. tók við því að nýju.
Eins og fram kom hjá Christian Olsen, talsmanni danskra uppsjávarsamtaka, treysti hann ESB best til að taka á Íslendingum og Norðmönnum og setja makrílveiðum þeirra skorður. Íslenskum stjórnvöldum var hins vegar síður en svo kappsmál að lenda í útistöðum við ESB á þessum vikum og mánuðum. Þau héldu því þvert á móti fram að Íslendingar gætu linað þrautir sínar eftir bankahrunið haustið 2008 með því að ganga í ESB og taka upp evru. ESB-raddirnar voru hæstar innan Samfylkingarinnar og fyrir kosningar boðaði Baldur Þórhallsson, prófessor í Evrópufræðum og frambjóðandi Samfylkingarinnar, að Íslendingar gætu greitt þjóðaratkvæði um aðild að ESB sumarið 2010.
Eftir þingkosningar og stjórnarmyndun unnu stjórnarflokkarnir kappsamlega að því að undirbúa aðildarumsókn að ESB og samþykkti alþingi hana 16. júlí 2009. Meirihluti utanríkismálanefndar alþingis undir formennsku Árna Þórs Sigurðssonar (VG) samdi langt álit sem leggja skyldi til grundvallar í viðræðunum við ESB. Ríkisstjórnin og stuðningsmenn hennar töluðu um „könnunarviðræður“. Markmiðið væri að vita hve langt mætti ganga í samningaviðræðum við ESB og síðan skyldi niðurstaðan lögð í dóm þjóðarinnar. Frá upphafi lá þó ljóst fyrir að ESB hefði allt annað viðhorf til slíkra viðræðna. Þær snerust um hæfni umsóknarríkis til að laga sig að kröfum ESB og hve langan tíma ríkið þyrfti til að gera það.
Samningsforræði vegna deilistofna
Í áliti meirihluta utanríkismálanefndar alþingis er vikið að deilistofnum, það er fiskstofnum á borð við makríl og sagt:
„Meiri hlutinn telur einnig afar mikilvægt að Íslendingar fari með samningsforræði við stjórn veiða úr deilistofnum eins og hægt er og tryggi þannig sem best réttindi Íslands til veiða úr þeim, en deilistofnar hafa orðið sífellt mikilvægari í afkomu greinarinnar. Leita þarf leiða til að tryggja hagsmuni Íslands með beinum aðgangi að slíku samningsferli. Þar þarf að tryggja að sú hlutdeild sem þegar hefur verið samið um haldist, auk þess sem nauðsynlegt er að þrýsta á um að samningum verði lokið um aðra stofna. Að sama skapi þarf að tryggja að Ísland hafi rétt til að ákveða nýtingu stofna er krefjast markvissrar nýtingar líkt og loðnustofninn.“
Íslensk stjórnvöld höfðu á þessum tíma ákveðið að makríll væri deilistofn innan íslenskrar lögsögu. Í textanum má greina að þingmennirnir sem að honum stóðu ætluðu ekki að standa og falla með því að Íslendingar hefðu forræði samninga við stjórn veiða úr deilistofnum – þeir skyldu hafa það „eins og hægt er“. Þingmennirnir töldu forræði Íslendinga sjálfra hins vegar tryggja best réttindi Íslands til veiða úr deilistofnunum. Þá vildu þeir „beinan aðgang“ Íslendinga að samningsferlinu. Þau orð má skilja á þann veg að Íslendingar sitji sjálfir við samningaborðið ef til ESB-aðildar komi.
Innan ráða vinstri-grænna vöknuðu efasemdir um að nægilega fast væri kveðið að orði í áliti meirihluta utanríkismálanefndar alþingis vegna deilistofnanna. Á landsfundi VG á Akureyri 28. til 30. október 2011 var því samþykkt mun afdráttarlausari ályktun um forræði Íslands í samningum um deilistofna. Þar sagði:
„Landsfundurinn ályktar að í yfirstandandi aðildarviðræðum beri að hafna því að Ísland afsali sér forræði og yfirstjórn sjávarauðlinda innan íslenskrar efnahagslögsögu og leggur áherslu á að Ísland haldi samningsrétti vegna deilistofna á Íslandsmiðum, s.s. makríl, kolmunna, úthafskarfa, loðnu og norsk-íslensku síldinni.“
Þarna fer ekkert á milli mála. Landsfundur VG leggur áherslu á að samningsréttur Íslands vegna makríls verði áfram í höndum Íslendinga en hverfi ekki til ESB eins og mundi verða ef til aðildar að ESB kæmi.
ESB-aðild og makríldeilan
Forseti alþingis opnaði Evrópuvef Háskóla Íslands og alþingis fimmtudaginn 23. júní 2011 við athöfn á Háskólatorgi. Stofnað var til vefsins með þjónustusamningi milli alþingis og vísindavefs háskólans. Alþingi fjármagnar Evrópuvefinn. Yfirlýstur tilgangur með útgáfu Evrópuvefsins er að veita hlutlægar, málefnalegar og trúverðugar upplýsingar um Evrópusambandið og Evrópumál.
Hinn 18. maí 2012 birti Evrópuvefurinn svar við þessum spurningum frá Andra Thorstensen:
Mundi ESB-aðild breyta því hvernig tekið yrði á því ef nýr fiskistofn gengi inn í íslenska fiskveiðilögsögu? Hefði verið betra eða verra í núverandi makríldeilu að vera aðili að ESB?
Á Evópuvefnum segir í svari:
„Svarið við fyrri spurningunni er já. Aðild að Evrópusambandinu mundi breyta því hvernig tekið yrði á því ef nýir fiskistofnar tækju að ganga inn í íslenska lögsögu. Það á jafnt við ef nýr fiskistofn gengi inn í íslenska lögsögu úr lögsögu aðildarríkis Evrópusambandsins, úr lögsögu ríkis utan Evrópusambandsins (oft nefnt þriðja ríki í þessu samhengi) eða frá alþjóðlegu hafsvæði. Sem aðili að Evrópusambandinu hefði það ekki verið á færi íslenskra stjórnvalda að úthluta íslenskum fiskiskipum kvóta úr makrílstofninum. Það hefði komið í hlut Evrópusambandsins eftir meginreglunni um hlutfallslega stöðugar veiðar.“
Hér á Evrópuvaktinni hefur verið rakið í fyrri grein hvernig íslensk stjórnvöld beita íslenskum lögum og alþjóðasamningum til að tryggja ráð sín yfir makríl í íslenskri lögsögu. Evrópuvefurinn bendir hins vegar á að aðildarríki Evrópusambandsins hafi „framselt vald sitt á þessu sviði til sameiginlegra stofnana sambandsins“. Evrópusambandið hafi sjálfstæða stefnu í fiskveiðimálum og meginreglan sé sú að sambandið eitt hafi vald til að setja lagareglur um verndun fiskiauðlinda. Í því felist meðal annars vald til að ákveða skiptingu kvóta milli aðildarríkja. Af þessu leiði að aðildarríkin sjálf hafi ekki vald til að ákveða skiptingu kvóta milli landa en þeim sé hins vegar látið eftir að skipta landskvóta viðkomandi ríkis milli útgerða og/eða fiskiskipa í því ríki. Vald Evrópusambandsins nái í aðalatriðum til allra hafsvæða sem heyri undir lögsögu aðildarríkjanna, það er landhelginnar, efnahagslögsögunnar og landgrunnsins.
Evrópuvefurinn minnir á meginreglu Evrópusambandsins um að fiskveiðar skuli byggja á hlutfallslega stöðugum veiðum en í því felist að landskvóta til aðildarríkja sé úthlutað á grundvelli sögulegrar veiðireynslu. Hlutdeild hvers og eins aðildarríkis í sameiginlegum fiskveiðiheimildum eigi að vera stöðug. Þá sé það einnig meginregla í Evrópusambandinu að fiskveiðiskip aðildarríkja skuli hafa jafnan aðgang að hafsvæðum og auðlindum á öllum hafsvæðum sambandsins. Af meginreglunni um hlutfallslega stöðugar veiðar leiði að fari fiskistofn að ganga úr efnahagslögsögu eins aðildarríkis inn í efnahagslögsögu annars aðildarríkis þá skuli landskvóti fyrra ríkisins að haldast óbreyttur þrátt fyrir breytingar á göngu fiskistofnsins. Ef hins vegar fiskistofn færi að ganga inn í efnahagslögsögu aðildarríkis frá þriðja ríki eða alþjóðlegu hafsvæði þá gildi sú regla að Evrópusambandið ákveði aðferð við úthlutun nýrra fiskveiðiheimilda að teknu tilliti til hagsmuna sérhvers aðildarríkis.
Hér fer ekkert á milli mála. Hefði Ísland verið í ESB árið 2009 hefðu íslensk stjórnvöld ekki getað gefið út reglugerðina um 112.000 tonna veiði á Íslandsmiðum og að íslensk skip mættu veiða aflann. ESB hefði ákveðið aflamarkið og þjóðir sem veitt hefðu makríl átt forgang að honum. Hitt er ekki síður athyglisvert að gangi nýr stofn inn á ESB-hafsvæði fær ESB réttarstöðu strandríkis og tekur ákvörðun á borð við þá sem tekin var hér á landi 13. mars 2009 um makrílinn.
Í lok svarsins á Evrópuvefnum við spurningu Andra Thorstensens segir:
„Evrópusambandið hefur vald til að vera í fyrirsvari fyrir aðildarríkin og gera þjóðréttarsamninga við ríki utan sambandsins um fiskveiðar, hvort sem er um rétt aðildarríkjanna til fiskveiða í lögsögu þriðju ríkja eða rétt þriðju ríkja til veiða í lögsögu Evrópusambandsins. Það er af þeim sökum sem Írland og Bretland eru ekki beinir aðilar að makríldeilunni heldur Evrópusambandið, þrátt fyrir að það séu þessar þjóðir sem helst hafa stundað markílveiðar í Atlantshafi og hafa hagsmuni af veiðunum.
Spurningunni um hvort það hefði verið betra eða verra í núverandi makríldeilu ef Ísland væri aðili að Evrópusambandinu hefur ekki verið svarað hér enda liggur ekki fyrir nein lausn í deilunni sem hægt væri að byggja slíkar vangaveltur á. Hins vegar hefur verið fjallað um hver staðan er og hvernig hún hefði verið ef Ísland væri aðili að Evrópusambandinu. Ljóst er að sem aðili að Evrópusambandinu hefði það ekki verið á færi íslenskra stjórnvalda að úthluta kvóta úr makrílstofninum. Það hefði komið í hlut Evrópusambandsins eftir þeim meginreglum sem reifaðar voru hér að framan.“
Það er einkennilegt hjá ritstjórn Evrópuvefsins að víkja sér undan að svara seinni spurningu Andra og rökin fyrir því halda ekki. Ritstjórninni hefði verið í lófa lagið að vísa til stefnunnar sem liggur fyrir af hálfu alþingis sem kostar Evrópuvefinn. Meirihluti utanríkismálanefndar alþingis telur það þjóna best hagsmunum Íslendinga að þeir hafi samningsréttinn sjálfir í sinni hendi og meirihlutinn vill ekki heldur sjá Íslendinga í sporum Íra og Breta (Skota) sem eiga ekki beina aðild að samningaviðræðunum heldur sitja að baki fulltrúa ESB og gæta réttar síns með því að hvísla í eyru þeirra.
Afstaða Norðmanna
Eins og áður sagði gagnrýndi talsmaður norskra útgerðarmanna íslensk stjórnvöld harðlega fyrir að ákveða makrílkvóta fyrir íslensk fiskiskip á árinu 2009. Fram til þess tíma hafði makríll verið meðafli við veiðar íslenskra skipa úr norsk-íslenska síldarstofninum. Norsk stjórnvöld hafa í ýmsu tilliti virst harðskeyttari í garð Íslendinga vegna makrílveiðanna en fulltrúar ESB.
Eftir að slitnaði upp úr viðræðum strandríkja á fundi í Reykjavík 16. febrúar 2012 um ákvörðun makrílafla árið 2012 ritaði Lisbeth Berg-Hansen, sjávaráutvegsráðherra Noregs, í Fréttablaðið 29. febrúar 2012 (http://www.visir.is/makrilveidar---sjalfbaer-stjornun-fiskistofnsins-/article/2012702299975) og færði rök fyrir afstöðu norskra stjórnvalda. Hún sagði að bæði Norðmenn og ESB viðurkenndu rétt Íslendinga og Færeyinga til stærri hluta af veiðikvótanum vegna breytinga á göngu makríls. Íslendingar hefðu áður fyrr veitt að jafnaði tæplega hálft prósent heildarkvótans en Færeyingar tæp fimm af hundraði hans. Engu að síður hefðu bæði Íslendingar og Færeyingar nú, þriðja árið í röð, einhliða úthlutað sjálfum sér kvóta sem næmi vel yfir 20% af tillögum um heildarkvóta.
Í Noregi væri löng hefð fyrir bæði veiðum og rannsóknum á makríl og 500 til 600 fiskiskip treystu að meira eða minna leyti á makrílveiðar. Mörg strandsamfélög og fyrirtæki í Noregi og ESB væru ekki síður háð því að makrílveiðar tryggðu bæði atvinnu og tekjur. Það yrði að teljast ólíklegt að Íslendingar, sem aðeins hefðu stundað makrílveiðar í fáein ár, eða Færeyingar með sinn fasta kvóta til langs tíma litið, væru orðnir háðari makrílveiðum Norðmenn og ESB.
Í grein ráðherrans kemur fram að Norðmenn vilja að samningar verði reistir á svæðaskiptingu til lengri tíma litið og á fiskveiðum í sögulegu samhengi. Íslendingar hafi árið 2007 beitt rökum um svæðaskiptingu til fjögurra áratuga litið í samningaviðræðum um norsk-íslenska síldarstofninn en þegar að samningum um makrílveiðar komi miði þeir hins vegar kröfur sínar við svæðaskiptinguna á grundvelli síðustu tveggja ára. Þar séu þeir ósamkvæmir sjálfum sér.
Þá telur ráðherrann að svæðaskiptingin verði líka að byggjast á dreifingu makrílsins allt árið. Ekki sé hægt að finna sanngjarnari deilitölu. Íslendingar reisi hins vegar kröfur sínar á svæðaskiptingu aðeins yfir sumarmánuðina. Því sé haldið fram að rúmlega 20% makrílsins haldi sig í íslensku fiskveiðilögsögunni á þeim tíma árs. Í kröfugerðinni sé hins vegar ekkert tillit tekið til þess að mjög lítið sé um makríl í íslenskri lögsögu á öðrum tímum árs. Haldi makríllinn sig innan íslenskrar lögsögu í þrjá mánuði á ári, þýði það um 5% að meðaltali yfir árið allt. Þær vísindarannsóknir sem Íslendingar leggi til grundvallar kröfum sínum hafi sýnt að rúmlega 40% makrílsins hafi á sama tíma verið í norskri fiskveiðilögsögu. Norðmenn hafi þó ekki aukið kröfur sínar af þeirri ástæðu. Yfirlitsmynd til skamms tíma litið, sem eingöngu nái til hagstæðustu mánaðanna, geti aldrei orðið grundvöllur úthlutunar á makrílkvóta.
Íslenski sjávarútvegsráðherrann reyni að verja aukna kvóta með vísan til þyngdaraukningar makríls í íslenskri fiskveiðilögsögu. Færeyingar beiti einnig sömu rökum. Hefðu hins vegar Norðmenn og ESB, sem eigi tvímælalaust tilkall til stærsta hluta makrílstofnsins, nýtt sér þessi rök við ákvörðun á kvóta, hefði makrílstofninn hrunið á skömmum tíma vegna ofveiði og algjörlega óverjandi fiskveiðistjórnunar. Engar vísindalegar niðurstöður styðji þessa afstöðu.
Grein sinni lýkur ráðherrann á þessum orðum:
„Íslendingar og Færeyingar hafa kosið að stunda makrílveiðar sem eru á skjön við bæði hafréttarsamning og sjálfbæra fiskveiðistjórnun. Ég álít að skipting sameiginlegra stofna verði að byggjast á bestu vísindalegu gögnum og að í þessu sambandi skuli lögð aðaláhersla á svæðaskiptingu, fiskveiðar í sögulegu samhengi og gagnkvæma virðingu fyrir þörfum viðsemjenda fyrir veiðarnar. Þetta er reyndar samhljóma hafréttarsamningi. Vilji Íslendingar og Færeyingar að kröfur þeirra verði teknar alvarlega, þarf rökfærsla þeirra að byggjast á þeim grundvelli en ekki því að skammta sér sjálfir kvóta á óábyrgan hátt. Öll strandríki bera ábyrgð á því að stuðla að sjálfbærri þróun. Norðmenn og ESB bera ekki ein þá ábyrgð.“
Þegar þessi orð norska ráðherrans eru lesin er nauðsynlegt að rifja upp þá staðreynd að Norðmenn og ESB krefjast 90% af makrílstofninum fyrir sig en segjast geta fallist á að Færeyingar, Íslendingar og Rússar skipti 10% sín á milli.
Óánægja ESB og Norðmanna
Náið makrílsamstarf Norðmanna og ESB birtist í ýmsum myndum og má þar nefna sameiginlega yfirlýsingu sem María Damanaki, sjávarútvegsstjóri ESB, og Lisbeth Berg-Hansen, sjávarútvegsráðherra Noregs, sendu frá sér 16. febrúar 2012 þar sem lýst er vonbrigðum með að ekki hefði tekist samkomulag um nýtingu makrílstofnsins á árinu 2012. Þær segjast hafa boðið Íslandi hærri hlutdeild en áður. Yfirlýsingin var birt á mbl.is og fer hér í heild:
„Þrátt fyrir fimm samningalotur frá haustinu 2011 fram í byrjun árs 2012, þar sem ESB og Noregur lögðu fram þrjár tillögur, eru það sérstök vonbrigði að hvorki Ísland né Færeyjar hafi í reynd reynt að ná samkomulagi. Það er miður að hvorki Ísland né Færeyjar lögðu fram tillögur sem ríma við svæðisbundnar meginreglur eða sögulegar veiðar úr stofninum, en samningar sem gerðir hafa verið um skiptingu afla landanna hafa byggst á þessum forsendum.
Sameiginleg tillaga sem ESB og Noregur lögðu fram í samningaviðræðum fól í sér að hlutdeild Íslands og Færeyja hefði aukist umtalsvert. Tillagan fól einnig í sér að íslenskum og færeyskum skipum hefði verið leyft að veiða verulegan hluta aflahlutdeildar þeirra í lögsögu ESB og Noregs, en sá makríll sem þar veiðist er marktækt verðmætari en makríll sem veiðist á íslenska eða færeyska hafsvæðinu.
Þó að Evrópusambandið og Noregur meti það lykilhlutverk sem sjávarútvegur gegni í íslensku og færeysku efnahagslífi, virðast Ísland og Færeyjar í engu taka tillit til mikilvægis sjávarbyggða í ESB og Noregi. Makrílveiði hefur aflað þúsundum sjómanna og iðnaðarmanna í strandsamfélögum mikilla tekna áratugum saman. Ísland hefur hins vegar nýlega hafið makrílveiðar.
ESB og Noregur hafa byggt upp makrílstofninn með sjálfbærum veiðum. Þessari sjálfbærni er beinlínis ógnað með einhliða veiðum Íslendinga og Færeyinga.“
Í yfirlýsingunni segir, að sögn mbl.is, að ESB og Noregur viðurkenni að breyting hafi orðið á göngu makrílsins á undanförnum árum. Auk þess hafi stofninn stækkað. Þetta réttlæti breytta skiptingu. Aukning í veiðum Íslendinga og Færeyinga sé hins vegar svo mikil að hún sé ekki í neinu samræmi við þær breytingar sem hafi orðið á göngum eða stofnstærð.
Evrópusambandið og Noregur skora á Íslendinga og Færeyinga að draga úr veiðunum og leita sanngjarna samninga um hlutdeild í stofninum.
Af fréttum mátti ráða að Norðmenn og ESB hefðu boðið Íslendingum 7% hlutdeild í leyfilegum heildarafla í stað 3,1% á einu stigi viðræðnanna en Íslendingar hafi lagt fram tillögu um 15% hlutdeild sína með aðgangi að lögsögum annarra ríkja.
Þegar ljóst varð að bilið milli aðila yrði ekki brúað með því að ræða aflatölur varpaði Ísland fram þeirri hugmynd að allir aðilar deilunnar skæru niður afla sinn um 25 til 30% svo að veitt yrði í samræmi við ráðgjöf Alþjóðahafrannsóknarráðsins (ICES). Tillögunni var hafnað (Fréttablaðið 18 febrúar 2012).
Skipt um menn í brúnni
Jón Bjarnason, sjávarútvegs og landbúnaðarráðherra, lá ekki á andstöðu sinni við ESB-aðild. Skipaði hann sér í því efni í hóp gagnrýnenda Árna Þórs Sigurðssonar og Steingríms J. Sigfússonar innan VG þá gætti vaxandi andúðar í garð Jóns frá Jóhönnu Sigurðardóttur forsætisráðherra. Réðst hún harkalega á Jón undir lok árs 2011 og sakaði hann um að halda illa á málefnum sjávarútvegsins í ríkisstjórn vegna erfiðleika við að tryggja framgang breytinga á lögum um stjórn fiskveiða. Var Jón settur af sem ráðherra 31. desember 2011 og tók Steingrímur J. við embætti hans. Hinn 25. janúar 2012 fór Steingrímur J. í heimsókn til Brussel og hitti þá meðal annars Mariu Damanaki, sjávarútvegsstjóra ESB.
Jón Bjarnason sagði að hann hefði talið varlegt að hann tæki ákvörðun um veiðkvótann 2012 áður en honum var vikið úr ráðherraembætti 31. desember 2011. Þetta reyndist rétt mat. Utanríkismálanefnd ESB-þingsins fagnaði því í ályktun 6. febrúar 2012 að Jón væri hættur sem ráðherra og Steingrímur J. Sigfússon tekinn við af honum. ESB-þingmennirnir virtust telja Steingrím J. auðveldari samstarfsmann ESB en Jón. Steingrímur J. sagðist að vísu ekki skilja gleði þingmannanna í ræðu á alþingi mánudaginn 13. febrúar 2012.
Tómas H. Heiðar, þjóðréttarfræðingur utanríkisráðuneytisins, leiddi makrílviðræðurnar fyrir Íslands hönd. Um störf hans gilti samningur milli utanríkisráðherra og sjávarútvegsráðherra. Árni Þór Sigurðsson sagði í samtali við mbl.is 4. apríl 2012 að sér skildist að utanríkisráðuneytið hefði byrjað að ræða það við sjávarútvegsráðuneytið strax snemma á árinu 2011 að það vildi fá Tómas H. Heiðar aftur í fullt starf í utanríkisráðuneytinu. „Það helgast auðvitað af því að hann er eini þjóðréttarfræðingurinn sem er starfandi í utanríkisráðuneytinu sem er auðvitað umhugsunarefni fyrir heila þjóð,“ sagði Árni Þór.
Tómas H. stjórnaði viðræðufundi um makrílveiðarnar í síðasta sinn í Reykjavík sem lauk 16. febrúar 2012. Að hann skyldi kallaður frá viðræðunum vakti tortryggni. Opinberlega var því haldið fram, meðal annars hér á Evópuvaktinni, að Árna Þór og fleiri áhugamönnum um aðildarsamning við ESB hefði þótt Tómas H. Heiðar of stífur í afstöðu sinni. Árn Þór þvertók fyrir það í samtalinu við mbl.is 4. apríl 2012.
Sigurgeir Þorgeirsson, ráðuneytisstjóri í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu, var skipaður formaður samninganefndarinnar af Íslands hálfu og var ákvörðun um það kynnt í fréttatilkynningu 7. júní 2012 þar sem sagði meðal annars:
„Með því að fela ráðuneytisstjóra sjávarútvegs- og landbúnaðaráðuneytisins að leiða viðræðunefndina og vera í forsvari fyrir hana, er mikilvægi málsins undirstrikað af Íslands hálfu. Ísland leitaði um langt árabil eftir aðild að viðræðum um skiptingu makrílstofnsins en var, þar til 2010, haldið frá borðinu þrátt fyrir réttmæta kröfu að verða viðurkennt strandríki , í hvers lögsögu makríllinn gengur.“
Orðalagið um „mikilvægi málsins“ má túlka á þann veg að til þessa hafi viðræðunefnd Íslands ekki verið skipuð nægilega háttsettum mönnum svo að mætti leysa makríldeiluna. Ekki varð Benedikt Jónsson, sendiherra Íslands í London, til að draga úr tortryggni um að fiskur lægi undir steini. Sendiherrann hitti fulltrúa evrópskra samtaka sem gæta hagsmuna uppsjávarveiða fimmtudaginn 14. júní í London. Var rætt um skiptingu makrílstofnsins í Norðaustur-Atlantshafi. Til fundarins var stofnað sameiginlega af sendiherranum og, Eilidh Whiteford, þingmanni Skoska þjóðarflokksins fyrir Banff og Buchan-kjördæmi.
Í frétt um fundinn sem birtist á vefsíðunni fishnewseu.com sagði að Benedikt Jónsson hefði áréttað að Íslendingum væri mjög mikið í mun að komast að málamiðlunarsamkomulagi og lýst yfir að ESB ætti að líta á skipun Sigurgeirs Þorgeirssonar sem aðalsamningamanns Íslands í makrílviðræðunum sem skýra vísbendingu um vilja Íslendinga til að leysa makríldeiluna.
Þessi orð sendiherrans ýta undir þá skoðun að annað hafi vakað fyrir Össuri Skarphéðinssyni með því að kalla Tómas H. Heiðar alfarið inn í utanríkisráðuneytið en að fullnýta starfskrafta hans þar. Honum hafi þótt nokkru skipta að breyta ímynd Íslands við samningaborðið og milda hana. Auðveldar þessi framganga utanríkisráðherra og embættismanna hans Sigurgeir Þorgeirssyni ekki erfitt verkefni hans.
Hinn 3. júlí 2012 var Maria Damanak í fyrstu heimsókn sinni til Íslands sem embættismaður ESB. Tók hún þátt í fundi sjávarútvegsráðherra Norður-Atlantshafsríkja. Hún ræddi einnig við íslensk stjórnvöld um makríldeiluna. Damanaki, Lisbeth Berg-Hansen, sjávarútvegsráðherra Noregs, og Steingrímur J. Sigfússon ákváðu að efnt yrði til viðræðufundar um makrílmálið á „political level“, pólitísku stigi, í London 3. september nk. með það fyrir augum að leysa deiluna, sagði í tilkynningu sem Damanaki sendi frá sér eftir viðræðurnar í Reykjavík.
Hvað felst í því að viðræðurnar í London verði á pólitísku stigi er enn óljóst en komi sjávarútvegsráðherrar landa þar saman ásamt Damanaki er málið komið á það stig að menn telja samkomulag í spilunum.
Afstaða Íslands
Eins og fram hefur komið fylgdi Tómas H. Heiðar þeirri stefnu stjórnvalda að segja bilið á milli 7% aflahlutdeildar og 15% alltof mikið og lagði hann þess í stað fram tillögu um að allir minnkuðu afla sinn hlutfallslega jafnt svo að hann yrði ekki meiri en félli að ráðgjöf Alþjóðahafrannsóknaráðsins, það er um allt að 30%.
Eftir komu Mariu Damanaki til Íslands í byrjun júlí 2012 var rætt við Steingrím J. Sigfússon í Fréttablaðinu (9. júlí 2012) um stöðuna í makrílviðræðunum. Hann vék að þeim rökum Íslendinga að þyngdaraukning á makríl innan íslensku lögsögunnar væri „gríðarleg, kannski 650 þúsund tonn“. Íslendingar gætu sagt sem svo að þeir veiddu „ekki nema um þriðjung af því sem makrílstofninn sem hér er á beit þyngist um árlega“. Þetta væri „veruleiki í okkar lífríki“ sem við yrðum að horfast í augu við og ganga út frá. Stofninn væri „í miklum mæli innan okkar eigin sérefnahagslögsögu“. Hann væri „hér á fóðrum og fyrirferðarmikill í lífríkinu“.
Taldi ráðherrann enga leið að Íslendingar ættu að fóðra hann í lögsögu sinni en mættu „sáralítið eða ekkert veiða hann“. „Kerfið“ yrði að geta aðlagað sig að og brugðist við breyttum aðstæðum. Þar stæði hnífurinn í kúnni og það bæri „mjög mikið á milli þess“ sem Íslendingar veiddu eða hefðu veitt og þess sem hinir hefðu verið tilbúnir til að ljá máls á að Íslendingar fengju í sinn hlut.
Hann sagði að fulltrúar ESB og Noregs hefðu nefnt sem dæmi um samningsvilja sinn að þeir hefðu aukið upphaflegt tilboð sitt til Íslendinga um 60%. Taldi ráherrann lítið mál að snarauka eitthvað sem hefði verið lítið sem ekkert byrjun, enda hefðu fyrstu hugmyndirnar verið algjörlega óraunhæfar upp á nokkur prósent kvótans.
Steingrímur J. Sigfússon sagði síðan:
„En að sjálfsögðu viljum við lenda samningum. Við viljum ekki lenda aftur í því sem gerðist með kolmunnann, þar sem dróst mjög lengi að ná samningum og stofninn var veiddur ansi langt niður. Sem betur fer hefur makrílstofninn verið mjög sterkur og það hefur hjálpað, en það er auðvitað tekin talsverð áhætta með svona mikilli veiði umfram ráðgjöf ár eftir ár.“
Sagði ráðherrann Íslendinga ábyrga fiskveiðiþjóð sem vildi semja. Þess vegna væru stjórnvöld „tilbúin að leggja talsvert á sig til að ná samningum“:
„Í fyrsta lagi í þágu verndar stofnsins. Í öðru lagi að ef það semst um tiltekinn gagnkvæman aðgang þá gerir það veiðarnar öruggari og eykur jafnvel verðmætin, því þá er hægt að sækja makrílinn þegar hann er verðmætastur. Í þriðja lagi gefum við að sjálfsögðu nokkuð fyrir það sem ábyrg fiskveiðiþjóð að það semjist um nýtingu makrílsins. Það eru því ríkir hagsmunir líka fyrir Ísland að samningar náist. Allt byggir þetta auðvitað á þvíað saman náist um hlutdeild sem við sættum okkur við.“
Vegna ummæla Damanaki á meðan hún dvaldist í Reykjavík urðu enn á ný umræður um tengsl makríldeilunnar við ESB-aðildaviðræðurnar. Íslensk stjórnvöld hafna því að nokkur tengsl séu þar á milli þótt ummæli ráðamanna innan ESB gefi annað til kynna. Um þetta sagði Steingrímur J. í Fréttablaðinu 9. júlí 2012 að allar tengingar makríldeilunnar við önnur mál gerðum mönnum erfiaðara fyrir:
„Ég hef sagt það umbúðalaust við ESB og Noreg að þeirra endalausa tal um refsiaðgerðir og annað slíkt létti okkur nú ekki lífið. Hvað þá að blanda þessu saman við önnur mál. Það er bara til bölvunar gagnvart því að leysa makríldeiluna. Auðvitað á að leysa þá deilu við samningaborðið sem sjálfstætt viðfangsefni á sanngjörnum og málefnalegum forsendum, en ekki vegna þvingunaraðgerða eða þannig að öðrum óskyldum málum sé blandað við hana.“
Eitt er að Íslendingar móti samningsafstöðu í makríldeilunni og berjist fyrir henni. Þeir ættu að ráða við það. Hitt er fráleitt að kvartanir eins og þær sem Steingrímur J. hefur uppi um málatilbúnað ESB og tengsl við aðildarviðræðurnar hríni á mönnum í Brussel. Þær eru aðeins vatn á myllu þeirra þar sem vita að aumi bletturinn á íslensku ríkisstjórninni er ESB-aðildarumsókn hennar. Með því að þrýsta á hann megi pína hana til undanhalds í makrílmálinu.
Árni Þór Sigurðsson skrifaði um makríldeiluna á vefsíðu sína 8. júlí 2012 og tók undir sjónarmið Mariu Damanaki og annarra um að semja yrði um lausn á makríldeilunni. Pistli sínum lauk Árni Þór á þessum orðum:
„Óhjákvæmilegt er að finna lausn á makríldeilunni og raunar skylt skv. Alþjóðahafréttarsáttmálanum. Við þurfum að ná samkomulagi við ESB, Færeyjar, Noreg og Rússland í því sambandi. Þessir aðilar eiga ekki að komast upp með að blanda samskiptum við okkur að öðru leyti við þetta viðfangsefni – og á sama hátt – eigum við ekki að láta afstöðu okkar til þess hvernig makríldeilan verður leyst, litast af afstöðu okkar til annarra samskipta við samningsaðilana. Þetta er sjálfstætt úrlausnarefni þar sem íslensk stjórnvöld hafa og munu áfram halda fram sjónarmiðum og röksemdum Íslands fyrir sanngjarnri hlutdeild í heildaraflanum um leið og tryggja verður ábyrga og sjálfbæra nýtingu makrílstofnsins til framtíðar.
Já, við eigum að gæta makrílsins.“
Árni Þór hafnar því eins og Steingrímur J. að tengja makríldeiluna ESB-aðildarviðræðunum og báðir eru þeir sömu skoðunar um nauðsyn þess að semja. Þeir vita sem er að tengingin við aðildarviðræðurnar flækir makrílmálið innan ríkisstjórnarinnar og á milli stjórnarflokkanna. Orð þeirra ber að skoða í innlendu ljósi. Með því að hamra á því að skil eigi að draga á milli makríldeilunnar og ESB-umsóknarinnar felst viðleitni hjá vinstri-grænum til að skapa sér svigrúm gagnvart samstarfsflokki sínum, Samfylkingunni, sem verður að tengja þetta hvort tveggja til að þoka ESB-viðræðunum áfram.
Makrílmálið er á forræði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra. Hann á síðasta orðið í því. Verði málið að hluta aðildarviðræðnanna við ESB færist forræðið í hendur utanríkisráðherra og samningamanna hans sem hafa það eina markmið að berja saman texta með ESB sem megi leggja fyrir þjóðina í atkvæðagreiðslu.
Afstaða utanríkisráðuneyta Íslands og Noregs
Innan íslenska utanríkisráðuneytisins gera menn sér grein fyrir því að af æ meiri þunga er þrýst á framkvæmdastjórn ESB að hún setji Íslendingum stólinn fyrir dyrnar í makríldeilunni. Viðmælendur fulltrúa íslenska utanríkisráðuneytisins í Brussel átta sig á að stigsmunur er á milli afstöðu utanríkisráðherra og sjávarútvegsráðherra Íslands í makrílmálinu. Embættismenn ESB sjá sér hag af því að þrengja sem mest að íslenskum embættismönnum í aðildarviðræðunum í von um að hafa áhrif á umboð íslenskra samningamanna í makríldeilunni. Taugaveiklunar gætir vegna þessa innan íslenska viðræðuhópsins. Hún smitar frá sér inn í ríkisstjórn og til formanns utanríkismálanefnar alþingis. Talsmenn stækkunardeildar ESB láta eins og þeir hafi skilning á því að ekki megi tengja makríl og aðildarviðræður. Innan sjávarútvegsdeildar ESB vilja menn hins vegar beita makrílvopninu til að lemja á Íslendingum.
Við þessar aðstæður telur utanríkisráðuneytið nokkurs virði að geta brugðið upp þeirri mynd að eitthvað kunni að gerast sem breyti stefnu Íslendinga, að minnsta kosti vilji utanríkisráðherra ekki að embættismaður úr hans ráðuneyti setji ESB stólinn fyrir dyrnar í umboði íslenskra stjórnvalda. Sendiherra Íslands í London er notaður sem boðberi þeirra gleðitíðinda frá utanríkisráðherra að með nýjum samningamanni aukist líkur á samkomulagi.
Hvað með afstöðu Norðmanna? Vissulega má rökstyðja hörku þeirra á þann hátt sem fram kemur í grein sjávarútvegsráðherra þeirra frá 29. febrúar 2012. Í málum sem þessum er það þó ekki norska sjávarútvegsráðuneytið eitt sem leggur á ráðin um hvernig að málum skuli staðið. Utanríkisráðuneytið í Osló á einnig þátt í mörkun stefnunnar. Óbilgirni Norðmanna, sem veitir ESB skjól og gefur fulltrúum sambandsins meira að segja tækifæri til að þykjast vera „góði maðurinn“, hefur vakið spurningu um hvort þeir sjái makríldeiluna sem leið til að skapa uppnám í ESB-aðildarviðræðum Íslendinga. Utanríkisráðuneytið í Osló bendi á að það sé fyrirhafnarminna fyrir norska stjórnmálamenn að beita sér gegn aðild Íslands að ESB en takast á við afleiðingar hennar á heimavelli ef hið óvænta gerðist, að Íslendingar næðu samningi við ESB og samþykktu hann.
Í lokagreininni verður fjallað um makríldeiluna og ESB-aðildarviðræður Íslendinga.