Fækkar strandríkjum við N-Atlantshaf um eitt, Ísland?
Ráðstefna Heimssýnar, 5. nóvember 2010.
Heiti þessa fundar um strandríkin Grænland, Ísland, Færeyjar og Noreg vísar til þess, að hér séu fulltrúar fjögurra strandríkja við Norður-Atlantshaf
Ég ákvað að velta fyrir mér spurningunni, hvort Ísland kunni að hverfa sem strandríki.
Nú segja örugglega einhverjir, að það geti aldrei orðið. Ísland hljóti ávallt að vera strandríki, enda eyríki. Ég tek undir þá skoðun, að landfræðilega verði því ekki breytt, að Ísland sé og verði strandríki. Efinn byggist á öðru.
Undanfarna mánuði hafa strandríki við Norður-Atlantshafi deilt um skiptingu á makríl. Af þessari deilu má draga lærdóm um fleira en, hvernig makríll hefur breytt göngum sínum í hafinu.
Áður en lengra er haldið ætla ég að lýsa makríl-málinu.
Atlantshafsmakríll var þekktur við Ísland alla 20. öld og er t.d. talinn hafa verið á Íslandsmiðum í talsverðu magni á hlýskeiði um miðja öldina. Hrygningarstöðvar hans eru í hafinu norður af Bretlandi og ná austur undir Noreg. Í sumargöngum leitar makríllinn í norður eftir æti og á undanförnum árum hefur hann gengið í íslensku efnahagslögsöguna í sívaxandi mæli.
Makrílafli íslenska fiskiskipaflotans árið 2006 var 4.200 tonn. Síðan þá hefur hann aukist jafnt og þétt með vaxandi göngum makrílstofnins á Íslandsmið. Hann var 36 þúsund tonn árið 2007, 112 þúsund árið 2008 og 116 þúsund 2009.
Aflahlutur Íslands á þessu ári er 130 þúsund tonn eða um 17% af samanlögðum aflahlutum strandríkjanna fjögurra.
Þess ber að geta í þessu samhengi að samkvæmt sameiginlegum rannsóknum Íslands, Færeyja og Noregs komu rúm milljón tonn af makríl inn í íslensku lögsöguna á fæðuöflunartímanum í ár en það samsvarar 20-25% af stofninum. Íslenska hafrannsóknastofnunin áætlar að makríllinn hafi aukið þyngd sína um 25-30% í lögsögunni. Það er því varlegt að áætla að fæðunám hans innan íslensku lögsögunnar á þessu ári hafi numið um 2 milljónum tonna.
Hafréttarsamningur Sameinuðu þjóðanna tekur af öll tvímæli um rétt Íslands sem strandríkis til veiða á makríl. Þeim rétti fylgir sú skuldbinding, að Íslendingum ber að eiga samstarf við aðrar þjóðir um verndun makrílstofnsins og stjórnun veiða úr honum. Þessi alþjóðlegi réttur Íslendinga er ótvíræður. Hann verður ekki af þeim tekin, Íslendingar geta hins vegar afsalað sér honum.
Strandríkin sem koma að makríldeilunni eru fjögur: Evrópusambandið, Færeyjar, Ísland og Noregur. Þeim er skylt að leita samkomulags um heildstæða stjórnun veiðanna til að tryggja sjálfbærni þeirra og þau bera sameiginlega ábyrgð í því efni. Náist ekki samkomulag hefur hvert ríkjanna ákvörðunarvald um veiðar innan sinnar lögsögu. Fullveldisrétturinn samkvæmt sáttmála Sameinuðu þjóðanna er skýr og ótvíræður.
Þegar ljóst var, að makrílveiðar hlytu að aukast við strendur Íslands og Færeyja vegna göngu fisksins norðar en áður, vildu Íslendingar og Færeyingar njóta réttar strandríkja í viðræðum við Norðmenn og Evrópusambandið. Fulltrúum þjóðanna tveggja var hins vegar hafnað, þeim var meinuð þátttaka í strandríkjafundum um makrílinn.
Við svo búið ákváðu íslensk stjórnvöld einhliða, að veiða mætti 130 þúsund tonn af makríl í íslenskri lögsögu. Í Færeyjum var einhliða ákveðið, að í lögsögu þeirra mætti veiða 85 þúsund tonn. Eftir þessar ákvarðanir varð Norðmönnum og ESB ljóst, að ekki væri unnt að útiloka Íslendinga og Færeyinga frá viðræðum strandríkja um makrílkvóta og veiðar.
Sjávarútvegsráðherrar í ESB tóku málið til umræðu á fundum sínum. Þess var krafist að framkvæmdastjórn ESB léti málið til sín taka og sýndi Íslendingum og Færeyingum í tvo heimana. Þá gripu skoskir sjómenn til þeirra ráða að hindra löndun úr færeyskum skipum í skosku höfninni Peterhead.
Vegna framkomu Íslendinga kröfðust Skotar þess, að framkvæmdastjórn ESB gripi til gagnaðgerða í aðildarviðræðum Íslands og ESB. Íslendingum yrði að vera ljóst, að þeir fengju ekki aðild að ESB, nema þeir sýndu undirgefni í makrílmálinu og löguðu sig að kröfum ESB með því að falla frá einhliða ákvörðun um makrílkvóta.
Hinn 27. september 2010 lýsti sjávarútvegsráðherraráð ESB áhyggjum sínum vegna hins alvarlega ástands að því er varðaði makrílveiðarnar. Ráðið samþykkti samhljóða að stefna bæri að langtíma samkomulagi um kvótaskiptingu milli strandríkja, sem tæki í gildi á árinu 2011. Þótt ráðið viðurkenndi, að slíkt samkomulag kæmist ekki í höfn án eftirgjafar helstu hagsmunaaðila, Noregs og ESB, taldi það einsýnt, að slík lausn yrði ekki keypt hvaða verði, sem væri. Ráðherrarnir áréttuðu einnig, að næðist ekkert samkomulag í komandi viðræðum strandríkjanna vegna óraunsærra væntinga um kvóta, áskildi ráðið sér rétt til að bregðast við á viðeigandi hátt til að verja sjálfbærni fiskstofnsins og lögmæta fiskveiðihagsmuni ESB.
Í niðurstöðum ráðherraráðsfundarins komu fram vísbendingar um, hvaða eftirgjöf væri hugsanleg af hálfu ESB. Þess var á hinn bóginn krafist, að Íslendingar og Færeyingar sýndu meira raunsæi og meiri ábyrgð en til þessa að því er varðaði væntingar vegna skiptingar kvóta.
Þrír framkvæmdastjórnarmenn ESB og tveir íslenskir ráðherra skiptust í byrjun október 2010 á bréfum um makríldeiluna. Í bréfi framkvæmdastjóranna þriggja er gefið til kynna, að makrílmálið snúist um annað og meira en „hreina fiskveiðistjórnun“, því að takist ekki að finna skjóta lausn kunni það að hafa áhrif á „trúverðugleika tvíhliða samskipta okkar,“ eins og framkvæmdastjórarnir orða það.
Þeir sem skrifuðu undir bréfið af hálfu ESB voru Maria Damanaki, sjávarútvegsstjóri, Štefan Füle, stækkunarstjóri, og Karel de Gucht, viðskiptastjóri. Það eitt sýndi, að í huga framkvæmdastjórnarinnar snerti makríldeilan starfssvið þessara framkvæmdastjóra.
Ekkert var við það að athuga, að sjávarútvegsstjórinn áréttaði skoðun ESB á málinu. Deilan snýst um stjórn fiskveiða. Að stækkunarstjórinn og viðskiptastjórinn létu sig málið varða sýndi, að málið snerist ekki aðeins um makríl. Embættismennirnir í Brussel tengdu makrílinn aðildarviðræðum Íslands og ESB og einnig viðskiptahlið samstarfs Íslands og ESB.
Utanríkisráðherra og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra Íslands lýstu „megnri andstöðu“ við þá fullyrðingu framkvæmdastjóranna, að makrílmálið næði „út yfir hreina fiskveiðistjórnun“. Sú skoðun setti í raun hættulegt fordæmi fyrir viðræður um fiskveiðistjórnun almennt.
Hvað sem þessum deilum leið hittust fulltrúar strandríkjanna fjögurra á fundi í London 12. október og síðan að nýju 26. október þá bar svo við, að Norðmenn lögðu til, að hlutdeild Íslands í makrílveiðum árið 2011 yrði 3,1% eða 26 þúsund tonn í stað þeirra 17% eða 130 þúsund tonna, sem heimilt er að veiða í ár. Evrópusambandið lýsti stuðningi við tillögu Norðmanna.
Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra Íslands hafnaði tillögunni með öllu. Hann sagði, að afstaða Norðmanna kæmi í sjálfu sér ekki á óvart enda hefðu þeir ekki sýnt neinn sveigjanleika í samningaviðræðunum fram að þessu. Afstaða Evrópusambandsins vekti hins vegar furðu sína þar sem óformlegar viðræður hefðu farið fram milli Íslands og ESB á síðustu dögum um miklu hærri hlutdeild Íslands. Íslendingar hefðu tekið þátt í þessum viðræðum í góðri trú en svo virtist sem það hefði ekki verið gagnkvæmt.
Aðalsamningamaður Íslands hefur lýst sömu skoðun og ráðherrann, að annars hefði verið vænst af ESB en þess sem birtist í stuðningi þess við tillögu Norðmanna. Hann hefði talið að ESB hefði meiri skilning á málstað Íslands og útilokaði ekki að samkomulag sem byggðist á aflatölum og rétti til veiða í lögsögu annars strandríkis kynni að takast.
Þannig stendur þetta mál núna. Mikill ágreiningur er á milli strandríkjanna fjögurra. Framkvæmdastjórn ESB hefur gefið Íslendingum til kynna, að það hafi aðrar og væntanlega meiri afleiðingar en aðeins í viðræðum um stjórn fiskveiða, að íslensk stjórnvöld slái ekki af kröfum sínum um rétt til veiða á makríl. Íslensk stjórnvöld hafa mótmælt þessu sem hótun af hálfu ESB auk þess sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra Íslands segir, að á fundunum í London hafi fulltrúar ESB sýnt á sér aðra og verri hlið en í tvíhliða viðræðum við Íslendinga.
Aðilar makríldeilunnar ætla að hittast í þriðja sinn í London 8. nóvember og freista þess að ná samkomulagi. Hvort það tekst eða ekki skiptir í raun ekki máli varðandi þann lærdóm, sem ég tel, að Íslendingar geti nú þegar dregið af þessu máli.
Af makríldeilunni sést að samskipti Íslands og ESB varðandi stjórn fiskveiða ráðast nú af hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna um rétt strandríkis til yfirráða yfir lögsögu sinni. Eins og áður sagði eru ákvæði sáttmálans ótvíræð, strandríkið á síðasta orðið um eigin veiðar og annarra innan lögsögu sinnar.
Íslendingar hófu baráttu fyrir rétti sínum sem strandríki strax fáeinum árum eftir að þeir stofnuðu lýðveldi árið 1944 og tóku stjórn utanríkismála í sínar hendur. Hans G. Andersen, þjóðréttarfræðingur, mótaði 1948 fræðilega stefnu sem síðan varð að pólitískri stefnu Íslands. Kom það í hlut Hans G. Andersens að fylgja stefnunni fram allt til þess að lokaskref var stigið með útfærslu íslensku lögsögunnar í 200 sjómílur árið 1975. Í hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna var réttur strandríkja til 200 sjómílna árið 1982 staðfestur og í honum þar er einnig mælt fyrir um efnislegan rétt strandríkja innan þessa svæðis og á landgrunni utan þess.
Skal enn ítrekað, að Íslendingar eiga ótvíræðan strandríkisrétt til yfirráða á um 750 þúsund ferkílómetra svæði á Norður-Atlantshafi.
Væri Ísland í Evrópusambandinu kæmi sambandið fram fyrir Íslands hönd sem strandríki. Ísland hyrfi úr sögunni sem strandríki að alþjóðalögum. Íslensk stjórnvöld gætu ekki lengur tekið einhliða ákvörðun um veiðkvóta innan íslenskrar lögsögu. Þau yrðu að kynna kröfur sínar og rök fyrir framkvæmdastjórn ESB og í ráðherraráði ESB. Maria Damanaki eða einhver annar sjávarútvegsstjóri ESB ætti síðasta orðið um kvótann.
Damanaki sótti fundi í Skotlandi í september sl. Þar var hún hvött til að sýna Íslendingum fulla hörku vegna makrílsins en jafnframt lögðu skoskir sjómenn að henni með óskum um að auka kvóta á botnfiski við strendur Skotlands. Færi svo fram sem horfði yrði að leggja um 40% af skoskum togskipum á þessum vetri.
Damanaki svaraði á þann veg, að hún hefði fiskvernd að leiðarljósi. Hún mundi ekki auka kvótann og skoskir sjómenn ættu að búa sig undir að hann minnkaði enn frekar sýndu þeir ekki aðgát og virðingu fyrir verndarkröfum.
Aðild Íslands að ESB leiddi að sjálfsögðu til gjörbreytinga á pólitískri stöðu íslenskra stjórnvalda. Í makrílmálinu sætu fulltrúar þeirra ekki lengur með skýra þjóðréttarlega stöðu að baki í viðræðum við ESB. Þeir yrðu að berjast fyrir málstað sínum án þess að hafa þann skýra þjóðréttarlega styrk að baki sér.
Í stað þessa réttar kæmu leikreglur ESB í ráðherraráði þess og framkvæmdastjórn. Vilji smáríki ná einhverju fram þurfa þau að sameina krafta um um skýr markmið. Hvað hafa margar þjóðir innan ESB áhuga á því, að Íslendingar veiði 17% af makrílkvótanum?
Þá getur smáríki reynt að beita þeirri aðferð að taka eitthvert óskylt mál í gislingu í von um að með pólitískum hrossakaupum geti það bjargað hagsmunamáli sínu fyrir horn. Sagan segir að í slíkum kaupum ráði að lokum réttur hinna stóru.
Þegar metið er hvað sé í húfi fyrir Íslendinga við afsal strandríkisréttarins, er óhjákvæmilegt að líta til þess að Evrópusambandið hefur engan skilning á hagsmunum eða hefðum þjóða við Norður-Atlantshaf.
Eitt nýlegt dæmi: Fyrir viku var opnuð í Gerðarsafni merkileg sýning á ljósmyndum frá Grænlandi eftir Ragnar Axelsson. Í tilefni af sýningunni sagði Ragnar frá ferðum sínum til Grænlands og góðum kynnum af þeim, sem þar búa.
Hann sagði, að nú hallaði undan fæti hjá mörgum Grænlendingum vegna þess að þeir mættu ekki selja túpílakka sem þeir skera út í bein eða selskinn, af því að innflutningur á þeim er bannaður í ESB-löndum. Þá sagði Ragnar orðrétt:
Ég fékk póst frá grænlenskum vini mínum á dögunum þar sem hann sagði við mig að hann gæti ekkert selt og vissi hreinlega ekki á hverju hann ætti að lifa. Með einu pennastriki úti í heimi er búið að stofna framtíð fjögur þúsund ára menningu í voða.
Um þessar mundir er beðið eftir því, hvort dómstóll Evrópusambandsins hnekki ákvörðun ESB-þingsins um að verslun með selafurðir skuli bannaðar innan ESB.
ESB-þingið hefur einmitt sett okkur Íslendingum það skilyrði fyrir ESB-aðild, að við hættum hvalveiðum. Þær samrýmist ekki siðum Evrópuþjóða og brjóti gegn hugmyndum þeirra um dýravernd.
Ég hef tekið þátt í umræðum um hvalveiðar á vettvangi þings Evrópuráðsins. Ég var undrandi yfir heiftinni sem einkenndi málflutninginn í garð hvalveiðiþjóða. Hann einkenndist af algjöru skilningsleysi og að sumu leyti þörf fyrir að kenna þeim mannasiði, sem ekki voru taldir nægilega dannaðir fyrir hið evrópska selskab í Strassborg.
Makríldeilan sýnir, að fulltrúar Breta, Íra og Skota sitja ekki sem fullgildir fulltrúar við samningaborðið, þegar rætt er um málið milli strandríkja. Þeir sitja að baki samningamönnum ESB, hvísla í eyru þeirra og reyna að koma sjónarmiðum sínum á framfæri fyrir tilstilli þeirra. Framkvæmdastjórnin á hins vegar síðasta orðið í samræmi við umboðið frá ráðherraráðinu. Vilji eitthvert ríkjanna fá hagsmuni sína viðurkennda verður það að kynna þá fyrst í ráðherraráðinu.
Gerðist Ísland aðili að Evrópusambandinu missti íslenska ríkið réttarstöðu sína sem strandríki að alþjóðalögum. Íslendingar mundu varpa frá sér eina lagalega trompi sínu gagnvart ESB í sjávarútvegsmálum, alþjóðarétti strandríkisins.
Evrópusambandið yrði strandríki fyrir Íslands hönd. Málsvari Íslands settist við hlið Breta, Íra og Skota að baki fulltrúa framkvæmdastjórnarinnar. Þeim fjölgaði sem reyndu að gæta hagsmuna sinna með því að hvísla í eyra ESB-embættismannsins. Strandríkjunum við Norður-Atlantshafi mundi fækka, þau yrðu til dæmis þrjú, Færeyjar, Noregur og ESB, þegar kæmi að því að ræða um makríl.
Um þessar mundir er meirihluti Íslendinga andvígur aðild að Evrópusambandinu. Meirihluti þjóðarinnar segist hins vegar vilja ræða aðild við fulltrúa sambandsins og sjá, hver verði niðurstaða viðræðnanna, áður en hann gerir upp hug sinn. Við kynningu á gildi þess að fara þessa leið var látið í veðri vaka, að eitthvað óvænt kynni að koma í ljós í þágu Íslands, sem Evrópusambandið hefði aldrei áður sýnt neinu umsóknarríki.
Þeir sem eru hlynntir þessum viðræðum verða að halda því fram, að annað verði látið gilda um Ísland en aðra, því að ella sjá allir, að óhugsandi er, að Íslendingar samþykki ESB-aðild í þjóðaratkvæðagreiðslu. Viðræðurnar væru því í raun marklausar.
Á meðan Íslendingar ræða við fulltrúa framkvæmdastjórnar ESB um aðild að sambandinu er í raun á döfinni að strandríkjum við Norður-Atlantshaf fækki úr fimm í fjögur. Unnið er að því með viðræðunum að Ísland hætti að verða strandríki. Öruggt er að af hálfu Evrópusambandsins verði aldrei fallist á, að Ísland njóti áfram réttarstöðu strandríkis, samþykki Íslendingar að ganga í ESB. Óhugsandi er, að eitt ríki innan ESB öðlist stöðu strandríkis við hlið ESB. Samkvæmt Lissabon-sáttmálanum er ESB lögpersóna að alþjóðarétti, sambandið afsalar sér ekki þeim rétti, jafnvel þótt Ísland eigi í hlut!.
Frá pólitískum sjónarhóli er slíkt afsal af hálfu ESB einnig óhugsandi. Áhugi ríkja innan ESB og stjórnenda ESB í Brussel á aðild Íslands byggist á viljanum til að ná fótfestu á Norður-Atlantshafi og mynda brúarsporð inn á Norðurskautið, svo að ég vitni í Carl Bildt, utanríkisráðherra Svíþjóðar.
Enginn sem fylgst hefur með rökræðum á vettvangi ESB um væntanlega aðild Íslands getur efast um einlægan áhuga ESB á að öðlast rétt strandríkis í Norður-Atlantshafi í stað Íslands. Í nýlegri samþykkt þingmanna á ESB-þinginu og alþingi segir á máli skjalsins, ensku:
EU-Iceland Joint Parliamentary Committee
Recognizes the growing opportunities and challenges in the Arctic Region and welcomes Iceland‘s possible accession to the EU as a strategic opportunity for both the EU and Iceland, which would enable the EU to play a more active and constructive role, and to contribute to multilateral governance, in the Arctic Region.
Hér fer ekkert á milli mála. Evrópusambandið vill láta meira að sér kveða við stjórn norðurskautsmála. Aðild Íslands er skref í þá átt. Hún veitir sambandinu hins vegar ekki beina heimild til að hlutast til um skiptingu Norður-Íshafsins. Að því koma fimm ríki: Bandaríkin, Kanada, Grænland/Danmörk, Noregur og Rússland.
Grænlendingar eru eina þjóðin, sem hefur sagt sig úr Evrópusambandinu. Í Brussel gera menn sér því ekki vonir um að komast að Norður-Íshafi um Grænland.
Bandaríkin, Kanada og Rússland ganga aldrei í ESB.
Tvær árangurslausar tilraunir hafa verið gerðar til að leiða Noreg inn í ESB. Tækju Norðmenn ákvörðun um aðild, fengi ESB rétt strandríkis í Norður-Íshafi og langþráður draumur um að eiga fulltrúa við sama borð og stórveldin í norðri mundi rætast.
Gjarnan er sagt, að áhugi Norðmanna á að standa utan ESB muni minnka, gangi Ísland í sambandið. Ég efast um, að þetta sé rétt. Noregur mundi njóta sín betur sem strandríki í norðri, ef Ísland hyrfi af því korti og ætti allt sitt á hafinu eða í tengslum við það undir pólitískri velvild innan ESB.
Þótt ég hafi þessa skoðun ræður hún hvorki í Brussel né meðal ESB-aðildarsinna fyrir hönd Noregs. Nægir þar að vitna í nýleg ummæli ESB-þingmannsins Evu Joly hér landi, þegar hún lýsti þeirri von, að Ísland gengi í ESB, því að þá ykjust líkur á aðild Noregs.
Góðir áheyrendur!
Ég lýk máli mínu með því að láta í ljós þá von, að strandríkin við Norður-Atlantshaf utan ESB verði áfram fjögur um langan aldur. Þetta byggist síður en svo á nokkurri óvild í garð sambandsins.
Ég er hlynntur aðild Íslands að evrópska efnahagssvæðinu og Schengen-samstarfinu.
Ég sé enga ástæðu til að fækka strandríkjum við Norður-Atlantshaf. Síst af öllu vil ég, að Ísland verði fyrsti domínó kubburinn sem fellur og hverfi jafnframt af kortinu sem strandríki.