Sakamálafrumvarp - framsöguræða
Alþingi 20. nóvember 2007.
Virðulegi forseti.
Um allmörg ár hefur endurskoðun laga um meðferð opinberra mála staðið yfir. Var réttarfarsnefnd falið verkið á sínum tíma, og lauk nefndin gerð fyrstu draga að frumvarpi sumarið 2006. Þau frumvarpsdrög voru kynnt ríkisstjórn og að því búnu birt á heimasíðu dómsmálaráðuneytisins, þar sem gefinn var kostur á að láta í té athugasemdir og umsagnir um frumvarpsdrögin. Umsagnir bárust frá embætti ríkissaksóknara, Félagi löglærðra fulltrúa ákæruvaldsins, Dómstólaráði, Héraðsdómi Reykjavíkur, Lögmannfélagi Íslands og Lögreglustjórafélagi Íslands. Þá voru frumvarpsdrögin kynnt á ráðstefnu Lögfræðingafélags Íslands, í samvinnu við dómsmálaráðuneytið, hinn 22. september 2006.
Í frumvarpsdrögunum var að finna tillögur um að skipta ákæruvaldinu í þrjú stjórnsýslustig, en þær byggðust á hugmyndum frá Boga Nilssyni, ríkissaksóknara. Ráðuneytið beindi þeim áfram til réttarfarsnefndar. Urðu hugmyndir um nýskipan ákæruvaldsins tilefni sérstakrar athugunar innan ráðuneytisins, sem fékk til liðs við sig sérfróða aðila. Embættismenn voru gerðir út af örkinni til að kynna sér skipan þessara mála í nágrannalöndum. Heima fyrir var stofnað til viðræðna við ríkissaksóknara, Lögreglustjórafélag Íslands og réttarfarsnefnd um efni þessara ákvæða frumvarpsins.
Ljóst er, að skoðanir eru skiptar um það, hvernig haga eigi skipulagi, samvinnu og samskiptum lögreglu og ákæruvalds, svo að bestur árangur náist. Ég tel, að þær tillögur, sem finna má í III. kafla frumvarpsins henti okkar réttarkerfi best og tryggi auk þess best réttaröryggi samhliða skilvirkni ákæruvaldsins og réttarvörslukerfisins alls.
Tillögurnar byggjast á því meginsjónarmiði, að stofnað verði nýtt embætti héraðssaksóknara og ákæruvaldinu verði því framvegis skipt í þrjú stjórnsýslustig í stað tveggja. Embætti héraðssaksóknara taki ákvörðun um saksókn á fyrsta stjórnsýslustigi í nánast öllum meiri háttar sakamálum, svo sem í manndrápsmálum, kynferðisbrotamálum, málum vegna brota sem hafa í för með sér almannahættu, svo sem brennu, málum vegna brota gegn stjórnskipan ríkisins og æðstu valdhöfum þess, stórfelldum líkamsárásarmálum o.fl. Hlutverk ríkissaksóknara sem æðsta handhafa ákæruvaldsins verði að setja almennar reglur og hafa eftirlit með öðrum ákærendum, auk þess sem gert er ráð fyrir að hann taki áfram ákvarðanir um áfrýjun héraðsdóma í sakamálum.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að héraðssaksóknarar hafi sameiginlega starfsstöð og dómsmálaráðherra velji forstöðumann hennar. Héraðssaksóknarar skipta með sér verkum og kunna verkefni þeirra að ráðast af landfræðilegri skiptingu eða mótast af sérhæfingu eftir brotaflokkum. Ákæruvald í veigamiklum sakamálum, svo sem efnahagsbrotum, verður flutt frá lögreglustjórum til héraðssaksóknara. Á hinn bóginn verði rannsókn og ákæruvald í málum sem kalla mætti minni háttar eftir sem áður í höndum lögreglustjóra, svo sem umferðarlagabrot, þjófnaður, gripdeild, líkamsárásarmál, önnur en stórfelld, skjalafals o.fl., eins og nánar kemur fram í þriðja kafla frumvarpsins.
Virðulegi forseti.
Meðal viðfangsefna við lokagerð frumvarpsins var að ræða, hvernig samvinna saksóknara og skattrannsóknarstjóra yrði best tryggð í þágu réttaröryggis og skilvirkni. Meðal annars var farið nákvæmlega yfir hugmyndir um að sameina efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra og embætti skattrannsóknarstjóra.
Í umræðum um sameiningu verkefna á vegum ákæruvaldsins annars vegar og skattyfirvalda hins vegar er ávallt nauðsynlegt að hafa í huga muninn á lögregluvaldi og stjórnsýsluvaldi. Rannsókn lögreglu getur leitt til ákæru, sem lögð er fyrir dómara, samkvæmt lögum um meðferð sakamála en skattrannsókn leiðir til stjórnsýsluákvarðana, sem lúta reglum stjórnsýsluréttarins. Þá er nauðsynlegt í þessu sambandi að hafa í huga hið tvíþætta markmið skattrannsókna, sem er auk viðurlagabeitingar, að koma að réttri álagninu skatta með endurákvörðun þeirra.
Lögregla lýtur eftirliti, leiðsögn og fyrirmælum af hálfu ákæruvalds við rannsókn sakamála. Embætti skattrannsóknarstjóra hefur ríkar heimildir til að rannsaka skattalagabrot. Þær eru að nokkru sambærilegar við rannsóknarheimildir lögreglu.
Ég tel eðlilegt og raunar nauðsynlegt að búa svo um hnúta, að ekki verði tvíverknaður milli lögreglu og skattyfirvalda við rannsókn skattalagabrota. Að gögn, sem skattrannsóknarstjóri hefur aflað og rannsóknaraðgerðir hans, nýtist ákæruvaldinu sem best - auk aðgerða lögreglu sé þeirra á annað borð þörf.
Brot á skattalögum krefjast sérþekkingar jafnt hjá stjórnvöldum og hjá réttarvörslukerfinu, og tel ég því sjálfsagt, að sett verði á fót sérstakt embætti héraðssaksóknara í skattalagabrotum. Tryggð verði með skýrum verklagsreglum aðkoma saksóknara að gagnaöflun bæði hjá skattrannsóknarstjóra og hjá lögreglu, þurfi hún að koma að máli.
Með slíkri skipan helst forræði hvors aðila um sig og tryggt er, að unnt sé að nýta rannsóknir og gagnaöflun á stjórnsýslustigi á auðveldan og markvissan hátt, ef mál færist inn á verksvið ákæruvaldsins. Vegna sérstöðu ákæruvaldsins að íslenskum rétti er ekki unnt að framselja það vald til annarra stjórnvalda. Með sérstökum héraðssaksóknara í skattalagabrotum yrði tryggt að fulltrúi ákæruvaldsins hefði aðkomu og yfirsýn yfir gagnaöflun, ef grunur vaknaði um alvarlegt skattalagabrot og myndi stuðla að aukinni skilvirkni við meðferð þessa málaflokks.
Að öðru leyti eru helstu breytingar frá gildandi lögum sem lagðar eru til með frumvarpinu eftirfarandi:
Í frumvarpinu má finna ákvæði um aðgang að gögnum sakamáls.
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, gilda þau lög ekki um rannsókn eða saksókn í opinberu máli og eru þar af leiðandi ekki fyrir hendi neinar lagareglur um aðgang almennings, þar á meðal fjölmiðla, að gögnum í vörslu stjórnvalda á því sviði sem hér um ræðir. Þótt leitast sé við að bæta úr þeim skorti með frumvarpinu er ekki lagt til að leidd verði í lög ákvæði um almennan aðgang að gögnum hjá lögreglu og ákæruvaldi meðan mál er til meðferðar hjá þeim stjórnvöldum. Óeðlilegt er að setja almennar reglur um birtingu eða aðgang að gögnum á því stigi máls, þ.e. áður en tekin hefur verið ákvörðun um saksókn í málinu. Brýnt er að tryggja, að rannsókn máls verði ekki stefnt í hættu eða gengið verði gegn viðurkenndum lagasjónarmiðum um persónuvernd.
Á hinn bóginn er gert ráð fyrir því að hver sem er geti fengið aðgang að ákæru þremur sólarhringum eftir að hún hefur verið birt ákærða, nema sérstakir almanna- eða einkahagsmunir standi því í vegi, samanber 1. mgr. 16. gr. og 5. mgr. 156. gr. frumvarpsins.
Með þessari reglu um almennan aðgang að ákæru er komið til móts við þá hagsmuni almennings að hann eigi þess kost að fá vitneskju um það fyrr en síðar að ákæra hafi verið gefin út og hvert sé efni hennar. Með tilliti til ákærða og nánustu vandamanna hans skiptir hins vegar miklu að ákæra sé ekki öllum opin fyrr en hún hefur verið kunngerð hinum ákærða og hann þar með átt þess kost að kynna sér efni hennar. Aðgangur almennings næði samkvæmt þessu ákvæði einungis til ákæru, ásamt fyrirkalli, en ekki til annarra málsgagna.
Af þessu ákvæði má ekki gagnálykta á þann veg að engar upplýsingar skuli veittar um mál áður en ákæra hefur verið birt, heldur er það á valdi lögreglu og ákæruvalds að ákveða það hverju sinni, meðal annars með tilliti til fyrirmæla um þagnarskyldu. Lagt er til að ríkissaksóknara verði veitt heimild til að setja almennar reglur um skyldu lögreglu til að veita upplýsingar um rannsókn máls við þessar aðstæður, samanber 3. mgr. 56. frumvarpsins.
Þá er gert ráð fyrir að dómara sé skylt að láta hverjum sem er í té afrit af ákæru og greinargerð ákærða, samanber 1. mgr. 16. gr. frumvarpsins, nema sérstakir almanna- eða einkahagsmunir aftri því. Ákvæði þessa efnis er ekki að finna í núgildandi lögum, en mikilvægt er að þeir, sem vilja fylgjast með þinghöldum í sakamálum, sem eru almennt háð í heyranda hljóði, geti fengið þessi gögn í hendur svo að þeir geti betur áttað sig á því sem þar fer fram.
Í frumvarpinu er lagt til að ákærða verði gefinn kostur á að skila skriflegri greinargerð af sinni hálfu, á sama hátt og stefnda í einkamáli, samanber 1. mgr. 165. gr. frumvarpsins. Markmiðið með þessu nýmæli er meðal annars að jafna aðstöðu aðila að sakamáli, auk þess sem búast má við því að greinargerð ákærða verði til þess að skýra málatilbúnað hans og auðvelda þar með úrlausn máls, ekki síst í þeim málum þar sem sakarefni er flókið. Í því sambandi má nefna að það var fyrst með lögum nr. 19/1991 að ákærða var gefinn kostur á að skila skriflegri greinargerð af sinni hálfu fyrir Hæstarétti og er nú gengið út frá því sem almennri reglu þar fyrir dómi, sbr. lög nr. 37/1994. Verður ekki annað ráðið en að sá háttur hafi gefist vel í framkvæmd.
Ákvæði eru í frumvarpinu um skýrslutöku lögreglu af sakborningi og vitnum við rannsókn máls á heildstæðan hátt, samanber 8. kafla þess, en núgildandi lög hafa að geyma fremur fá og dreifð ákvæði hvernig haga beri þessari skýrslutöku. Þá er einnig að finna ýmis nýmæli frá gildandi lögum, til dæmis um óformlega skýrslutöku lögreglu af sjónarvottum og öðrum vitnum.
Framsetning ákvæða frumvarpsins um þvingunarráðstafanir er nokkuð breytt frá núgildandi lögum, samanber 9. – 14. kafli frumvarpsins, en til þvingunarráðstafana teljast meðal annars hald á munum, leit og líkamsrannsókn, símahlustun og önnur sambærileg úrræði, handtaka og gæsluvarðhald.
Í frumvarpinu er að finna ákvæði sem mælir fyrir um heimild lögreglu til þess að koma fyrir svokölluðum hlerunar- eða eftirfararbúnaði í bifreið, í varningi eða á manni, t.d. í veski eða fatnaði hans, í því skyni að rannsaka afbrot, samanber c-liður 1. mgr. 82. gr. frumvarpsins. Þótt um nýja reglu sé að ræða er hér þó einungis um lögfestingu á úrræði sem notast hefur verið við um nokkra hríð í framkvæmd og dómstólar hafa fallist á kröfu lögreglu um. Þá er og vakin athygli á heimild til að taka lífsýni úr öðrum en sakborningi að tilteknum skilyrðum uppfylltum, samanber 1. mgr. 77. gr. frumvarpsins. Að öðru leyti er ekki er um teljandi efnisbreytingu að ræða en reglurnar eru þó ítarlegri, einkum um skilyrði fyrir þessum úrræðum. Þykir rétt að nánari reglur verði lögfestar þar að lútandi með hliðsjón af eðli þessara úrræða. Óhætt er að slá því föstu að þetta mun ekki hafa áhrif á framkvæmdina við rannsókn mála hjá lögreglu.
Fyrirmælum um fyrrgreindar þvingunarráðstafanir hefur verið breytt verulega, ekki síst með það fyrir augum, að gera það skýrara en nú er hvaða skilyrði verði að vera fyrir hendi til þess að til þeirra verði gripið. Má þar nefna að ákvæði um gæsluvarðhald eru ítarlegri og nýmæli sett fram til að koma í veg fyrir að maður verði úrskurðaður í gæsluvarðhald fyrir tiltölulega litlar sakir eða það vari lengur en brýn nauðsyn krefur, samanber 1. og 2. mgr. 97. frumvarpsins. Enn fremur er gerð tillaga um að maður verði ekki látinn sæta einangrun í gæsluvarðhaldi gegn vilja sínum nema samkvæmt dómsúrskurði, samanber b-lið 1. mgr. 99. gr., samanber 2. mgr. 98. gr. frumvarpsins.
Veigamiklar breytingar eru lagðar til á reglum um sönnun og sönnunargögn í sakamálum, samanber 16. – 21. kafli frumvarpsins, ekki síst til að laga þær, eftir því sem við á, að hliðstæðum reglum í lögum um meðferð einkamála.
Má sem dæmi nefna að gert er ráð fyrir að settar verði sérstakar reglur um skýrslugjöf ákærða fyrir dómi, samanber 17. kafli frumvarpsins, en ekki er að finna sérreglur um það efni í gildandi lögum, heldur hefur í framkvæmd verið stuðst við reglur, sem miðaðar eru við skýrslugjöf sakbornings hjá lögreglu og reglur um skýrslugjöf vitna fyrir dómi. Þá er að finna ítarleg ákvæði um matsgerðir, skjöl og önnur sýnileg sönnunargögn og öflun sönnunargagna fyrir öðrum dómi, samanber 19., 20. og 21. kafla frumvarpsins, en ekki er kveðið á um neitt þessara efna í gildandi lögum, ef frá eru talin fátækleg ákvæði um dómkvaðningu matsmanna í 63. – 65. gr. þeirra.
Helsta formbreytingin, sem lagt er til að gerð verði á gildandi reglum um saksókn, er að ákvæði IV. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, sem einkum snúa að því hvernig fara skuli að þegar höfðun sakamáls er háð kröfu brotaþola samkvæmt viðeigandi refsiákvæði, verði felld inn í lög um meðferð sakamála, samanber 144. gr. frumvarpsins. Hins vegar er gert ráð fyrir að áfram verði mælt fyrir um það í hegningarlögum hvernig brotaþoli skuli standa að höfðun einkarefsimáls af sinni hálfu.
Sérstakur kafli er í frumvarpinu þar sem er að finna reglur um heimild til þess að endurupptaka mál fyrir héraðsdómi í tilvikum, þar sem ákærði hefur ekki sótt þing og máli hefur verið lokið af þeim sökum, samanber 29. kafli frumvarpsins, en núgildandi ákvæði þess efnis eru fremur fábrotin.
Lagt til að kveðið verði heildstætt á um réttarfarssektir í einum kafla, samanber 35. kafli frumvarpsins, á sama hátt og gert er í lögum um meðferð einkamála. Er um mun ítarlegri reglur að ræða en í gildandi lögum.
Þá er gert ráð fyrir að ákvæði um nálgunarbann, sem er að finna í gildandi lögum um meðferð opinberra mála, verði færð í sérstök lög og mun ég flytja frumvarp þess efnis. Skýringin á því er sú að nálgunarbann er ekki ráðstöfun, sem gripið er til í þágu rannsóknar eða meðferðar á sakamáli, heldur er um að ræða forvörn sem er ekki síst ætlað að koma í veg fyrir að afbrot verði framið. Af þeirri ástæðu þykir rétt að kveða á um þetta úrræði í sérlögum.
Virðulegi forseti!
Ráðuneyti og réttarfarsnefnd eru sammála um efni þessa frumvarps og í meðferð málsins frá því að það var kynnt hefur meðal annars verið fallið frá upphaflegum ákvæðum, þar sem gert var ráð fyrir fjölgun meðdómara í sakamálum. Dómstólaráð taldi, að þær tillögur yrðu erfiðar í framkvæmd og á liðnu vori kynnti ráðið mér hugmyndir um millidómstig.
Ég taldi hins vegar of viðamikið að ætla bæði að breyta skipulagi ákæruvaldsins og dómskerfisins í tengslum við þetta frumvarp. Niðurstaðan varð því sú að fella niður kröfuna um fjölgun meðdómara en setja á laggirnar nefnd, sem fjalli um það, hvernig tryggja megi best milliliðalausa sönnunarfærslu við meðferð sakamála. Einkum veiti nefndin álit sitt á því, hvort setja eigi á fót millidómstig, þar sem eingöngu verði leyst úr sakamálum.
Ekki hefur verið tímabært að leita tilnefninga í nefndina fyrr en nú, þegar ráðuneytið og réttarfarsnefnd hafa búið frumvarpið um meðferð sakamála í þann búning, sem hér er kynntur. Verður leitað eftir því við dómstólaráð, ríkissaksóknara og lögmannafélagið að tilnefna menn í nefndina undir formennsku fulltrúa ráðuneytisins og hún ljúki störfum fyrir 1. maí 2008.
Virðulegi forseti.
Það er von mín að sú endurskoðun á gildandi lögum sem lögð er til með frumvarpi þessu verði til þess að styrkja enn frekar reglur um meðferð sakamála, efla og bæta ákæruvaldið og tryggja enn betur réttaröryggi almennings.
Eins og ég gat um í upphafi máls míns hefur gerð þessa frumvarps verið lengi á döfinni, raunar má segja allt frá því að alþingi samþykkti lögin um meðferð opinberra mála á sínum tíma. Á þeim árum var lögð megináhersla á endurskoðun einkamálalaganna en litið á breytingar á lögunum um meðferð opinberra mála í ljósi þess, sem brýnast var talið vegna hinna miklu réttarfarsbreytinga á þeim tíma.
Þegar þingmenn taka til við að kynna sér frumvarpið munu þeir fljótt átta sig á því, að mikil alúð hefur verið lögð við gerð þess undir forystu Markúsar Sigurbjörnssonar, hæstaréttardómara og formanns réttarfarsnefnar, en með honum unnu prófessorarnir Stefán Már Stefánsson og Eiríkur Tómasson einkum að frumvarpsgerðinni ásamt Benedikt Bogasyni, héraðsdómara og ritara réttarfarsnefndar. Færi ég þeim og öllum öðrum, sem komið hafa að þessu mikla verki þakkir fyrir vel unnið starf.
Ég tel eðlilegt, að háttvirt allsherjarnefnd gefi sér rúman tíma til að fara yfir þetta viðamikla mál og kalli sem flesta á fund til sín til að kynnast viðhorfum þeirra, sem hafa reynslu og þekkingu á því mikilvæga réttarsviði, sem hér er til umræðu. Frumvarpið getur að sjálfsögðu tekið breytingum í meðförum nefndarinnar, eftir að hún hefur brotið það til mergjar í samvinnu við umsagnaraðila eða aðra, sem hún kallar á sér til ráðgjafar.
Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til háttvirtrar allsherjarnefndar og 2. umræðu.