22.1.2004

Varnarsamstarf Evrópusambandsins og Ísland.

Politica, félag stjórnmálafræðinema, Evrópusamtökin og Félag stjórnmálafræðinga,Norræna húsið,22. janúar 2004.

 

 

Ég þakka Politicu, félagi stjórnmálafræðinema Evrópusamtökunum og Félagi stjórnmálafræðinga fyrir að bjóða mér að hafa framsögu á þessum fundi og ræða varnarsamstarf Evrópusambandsins (ESB) og Íslands. Er fagnaðarefni að sem flest tækifæri gefist til að ræða um stöðu Íslands á alþjóðavettvangi á hinum miklu breytingatímum í heimsstjórnmálum, sem við lifum.

 

Hér ætla ég fyrst að lýsa viðleitni ríkja innan Evrópusambandsins til að efla samstarf sitt í varnar- og öryggismálum. Þá ræði ég öryggishagsmuni Íslands. Loks tek ég afstöðu til þess álitaefnis, hvort varnarsamstarf við Evrópusambandið í stað varnarsamnings við Bandaríkin sé skynsamlegur kostur fyrir okkur Íslendinga .

 

Samstarf Evrópusambandsins í utanríkis- og öryggismálum.

 

Um þessar mundir er djúpstæður ágreiningur um grundvallarmál innan Evrópusambandsins í umræðum um nýja stjórnarskrá þess.  Þar ræðst, hvernig verður staðið að stefnumörkun og ákvörðunum í utanríkis- og öryggismálum í nafni sambandsins. Meðal annars er deilt um það, hve miklu valdi á þessum mikilvægum sviðum skuli framselt til yfirþjóðlegra stofnana. Hvað sem öðru líður er óhjákvæmilegt, að neitunarvald verði að lokum áfram í höndum einstakra ríkja vegna ákvarðana, sem lúta að gæslu brýnna þjóðarhagsmuna þeirra á sviði öryggismála.

 

Samkvæmt Maastricht-sáttmálanum frá árinu 1993 hefur Evrópusambandið mótað sameiginlega stefnu í utanríkis- og öryggismálum. Innan ramma hennar hefur athygli síðan í vaxandi mæli beinst að varnarmálum og urðu þáttaskil í þróun þeirra innan ESB, eftir að þeir Jacques Chirac Frakklandsforseti og Tony Blair, forsætisráðherra Bretlands, hittust í St. Malo í Frakklandi í desember 1998 og samþykktu að efla hernaðarlegan mátt sambandsins. Var síðan ákveðið á leiðtogafundi þess í Köln árið 1999 að koma á formlegu varnarsamstarfi.

 

Hin sameiginlegu verkefni í varnarmálum hafa verið skilgreind á þann veg, að sambandið skuli ráða yfir herafla til að halda uppi stjórn á hættutímum og einnig skuli nýta borgaraleg stjórntæki í sama tilgangi. Þá er það markmið sambandsins að geta beitt hernaðarlegu afli til að koma í veg fyrir átök.

 

Tilgangur hernaðarlega samstarfsins á þessari stundu er með öðrum orðum ekki að verja landamæri einstakra ESB-landa. Þær raddir heyrast þó, sem vilja að varnarsamstarfið snúist einnig um þann þátt. Þannig sagði finnski hershöfðinginn Gustav Hägglund, formaður hermálanefndar ESB, á fundi í Svíþjóð síðastliðinn sunnudag, að Evrópusambandið ætti að verja landsvæði aðildarríkja sinna og Bandaríkin ættu að sjá um landvarnir sínar, en síðan ættu þessir aðilar að starfa saman að verkefnum utan eigin landsvæða. Spáði hann því, að þessi skipan yrði komin til sögunnar innan tíu ára.[1]

 

Hvað sem þessum spádómi líður er rétt að minnast þess, að á leiðtogafundi ESB, sem var haldinn í Helsinki árið 2000 var samþykkt, að fyrir árslok 2003 hefði Evrópusambandið komið á laggirnar 60 þúsund manna hraðliði, sem mætti kalla út til aðgerða í þágu friðargæslu með 60 daga fyrirvara og halda úti í að minnsta kosti eitt ár. Þessi liðsafli hefur ekki enn séð dagsins ljós.

Í drögunum að stjórnarskrá Evrópusambandsins er gert ráð fyrir varnarsamstarfi með svipuðum ábyrgðarskilmálum og er að finna í 5. grein Atlantshafssáttmálans, stofnskrá NATO, það er að árás á einn sé árás á alla. Vegna neitunarvalds einstakra ríkja um varnarmál gera stjórnarskrárdrögin ráð fyrir því, að ríkjahópi innan sambandsins sé heimilt að semja um nánara samstarf í varnarmálum heldur en önnur ESB-ríki samþykkja, enda spilli þessi sérstaka varnarsamvinna ekki neinum sameiginlegum lagaforsendum samstarfsins í heild.

Í þessu ljósi ber að skoða fund leiðtoga Frakklands, Þýskalands, Belgíu og Lúxemborgar undir apríllok 2003. Þeir komu saman til að ræða nauðsyn þess, að forystuhópur ríkja innan ESB tæki sig saman um að stofna evrópskt öryggis- og varnarbandalag og hvöttu til þess að komið yrði á fót höfuðstöðvum í Evrópu til að standa að hernaðaraðgerðum án þátttöku NATO.

Endurspeglaði leiðtogafundur þessara fimm ríkja hinn djúpstæða ágreining innan Evrópusambandsins vegna innrásarinnar í Írak. Hefur hann síður en svo verið jafnaður og innan sambandsins eru öflugir talsmenn þess, að öryggi aðildarríkja þess verði ekki tryggt án samstarfs við Bandaríkin og má þar nefna leiðtoga Breta, Ítala og Spánverja.

Til að skýra um hvað umræður um varnarsamstarf Evrópusambandsins snúast, er einfaldast að líta á rök með samstarfinu og á móti því. Styðst ég hér við grein eftir Mette Eilstrup Sangiovanni í  4. hefti ritsins Survival 2003, sem ber heitið Why Common Security and Defence Policy is Bad for Europe.

 

Fimm ástæður eru nefndar æi greininni til að rökstyðja áform Evrópusambandsins um sameiginlega varnarstefnu.

 

Í fyrsta lagi óvissa um þátttöku Bandaríkjamanna í vörnum Evrópu.

 

Í öðru lagi kröfur Bandaríkjamanna um að Evrópumenn leggi meira af mörkum til sameiginlegra varna.

 

Í þriðja lagi að nauðsynlegt sé að skapa mótvægi við hernaðarmátt Bandaríkjanna og stemma stigu við útþenslu þeirra sem ofur-risaveldis.

 

Í fjórða lagi sé samstarf í varnarmálum til þess fallið að efla enn frekar samstarf Evrópusambandsríkjanna og styrkja alla innviði sambandsins.

 

Í fimmta lagi yrði unnt að efla framleiðslu og þróun evrópskra vopna á markvissari hátt innan ramma sameiginlegrar varnarstefnu auk þess sem fjármunir nýttust betur með skynsamlegri verkaskiptingu.

 

Fimm ástæður eru einnig nefndar í greininni gegn því að Evrópusambandsríkin móti og framfylgi sameiginlegri varnarstefnu.

 

Í fyrsta lagi hafi Evrópusambandsríkin hvorki fjármagn né hernaðarlega burði til að fylla skarð eftir Bandaríkjamenn eða skapa marktækt mótvægi gegn þeim. Bandaríkjamenn verji meira 3% af landsframleiðslu sinni til hermála en Evrópumenn innan við 2%. Í Bandaríkjunum sé stefnt að því að auka útgjöld til hermála um 30% fyrir 2009 en Evrópumenn hafi enga getu til þess. Það kosti til dæmis meira en 100 milljarði evra að koma 60 þúsund manna hraðliðinu á legg, sem sé um 70% af árlegum útgjöldum evrópskra aðila NATO til varnarmála. Hraðliðið komi þess vegna ekki til sögunnar fyrr en árið 2010.

 

Í öðru lagi sé ekkert vit í að verja fé til að framkvæma sameiginlega varnarstefnu, sem veldur djúpstæðum ágreiningi innan Evrópusambandsins. Aðildarríkin séu alls ekki samstiga og sjónarmiðunum muni ekki fækka með fjölgun þeirra úr 15 í 25.

 

Í þriðja lagi styrki varnarsamstarf ESB-ríkja ekki svonefnda Evrópustoð NATO, þar sem sum ríkin líti á þetta samstarf sem kost til að stemma stigu við umsvifum Bandaríkjanna í öryggismálum og þar með veikja NATO.

 

Í fjórða lagi beini áhersla á hernaðarlegt samstarf Evrópuríkja athygli frá megingildi afskipta þeirra af alþjóðamálum, sem felist í borgaralegum verkefnum um heim allan og úrlausn deilumála án valdbeitingar.

 

Í fimmta og síðasta lagi sé sameiginleg varnarstefna og framkvæmd hennar síst af öllu til þess fallin að auka samheldni Evrópusambandsríkjanna. Veruleg pólitísk áhætta fylgi því að stofna evrópskt varnarbandalag í andstöðu við Bandaríkin og til hliðar við NATO. Áhættan felist þó ekki aðeins í því að ögra Atlantshafssamstarfinu heldur ekki síður í hinu að valda trúnaðarbresti í hópi Evrópuríkjanna sjálfra. Þau séu alls ekki á einu máli um það, hvernig öryggishagsmunir hvers og eins verði best tryggðir. Líklegt sé, að ríkjahópar myndist eins og sá, sem kom saman í apríllok 2003 og Evrópusambandið breytist í regnhlífarsamtök í stað sambandsríkis eins og áköfustu talsmenn þess vilja.

 

Öryggishagsmunir Íslands.

 

Er ég þá kominn að öðrum þætti í máli mínu: öryggishagsmunum Íslands.

 

Sagan kennir okkur, að Íslendingar eiga í öryggis- og varnarmálum allt undir því stórveldi, sem hefur Norður-Atlantshaf á valdi sínu. Þór Whitehead prófessor telur, að saga Napóleonsstríðanna hafi kennt Íslendingum, að þeir gætu lifað í friði við Breta, þótt Danir ættu í stríði við þá. Með hlutleysisyfirlýsingunni 1918 hafi Íslendingar óbeint staðfest, að þeir væru á bresku valdasvæði. Bretaveldi væri í raun og veru eina stórveldið, sem hugsanlegt væri að tæki landið.[2]

 

Íslendingar hættu eftir tvær heimsstyrjaldir að geta treyst á fjarlægð frá öðrum þjóðum sem besta úrræði til tryggja öryggi sitt gagnvart þeim. Vandinn, sem af því leiddi, var leystur með stofnaðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu árið 1949 og varnarsamningi við Bandaríkin árið 1951. Var þá staðfest, að í stað breska valdasvæðisins frá því í Napóleonsstyrjöldunum væri Ísland komið á valdasvæði Bandaríkjanna. Á grundvelli tvíhliða samnings tóku Bandaríkjamenn að sér að verja íslenska þjóðríkið.

 

Hafa Íslendingar tvímælalaust notið góðs af því á alþjóðavettvangi að vera í nánu samstarfi um öryggismál við Bandaríkin. Varnarsamningurinn við þau auðveldar Íslendingum að standa utan Evrópusambandsins. Varnarsamningurinn byggist á landafræði og gæslu sameiginlegra hagsmuna og hann staðfestir, að gæsla íslenskra öryggishagsmuna á ekki alfarið samleið með þeim ráðstöfunum, sem Evrópusambandsríkin telja brýnust til að tryggja öryggi sitt.

 

Íslendingar búa að skýrri sögulegri reynslu. Þegar átök verða á meginlandi Evrópu - en Evrópusambandið var stofnað til að útiloka þau í eitt skipti fyrir öll, eins og við vitum og viðurkennum – er öryggi Íslands best tryggt í skjóli þess ríkis, sem ræður lögum og lofum á Norður-Atlantshafi. Þess vegna skipti sköpum á tímum kalda stríðsins, að hér á landi var öflugur viðbúnaður sem mótvægi við útþenslu sovéska flotans og flughersins á hafinu umhverfis Ísland.

 

Á tímum síðari heimsstyrjaldarinnar, áður en Japanir höfðu ráðist á Pearl Harbor, dró Franklin D. Roosevelt bandaríkjaforseti varnarlínu Bandaríkjanna á Norður-Atlantshafi upp undir strönd Íslands. Landafræðin hefur ekkert breyst, þótt heimsstjórnmálin séu með öðru yfirbragði nú en þá.

 

Sagan geymir frásagnir af áformum Hitlers um að leggja undir sig Ísland til að ná yfirráðum á Norður-Atlantshafi. Augljóst er, að flotastefna Sovétríkjanna miðaði að því að ná yfirburðum hér á okkar slóðum. Hvorugt var í friðsamlegum tilgangi heldur í því skyni að ógna hagsmunum þeirra, sem tryggðu öryggi á Íslandi og hafinu umhverfis landið.

 

Á sama tíma og við fögnum því, að ekkert evrópskt meginvaldsveldi elur með sér slíka stórveldisdrauma á Norður-Atlantshafi, hljótum við að viðurkenna, að það eru meginlandsveldi Evrópu, sem hafa oftar en einu sinni beitt hervaldi til að ná yfirráðum á höfunum umhverfis Ísland í því skyni að ýta annað hvort Bretum eða Bandaríkjamönnum til hliðar.

 

Viðleitni aðildarríkja Evrópusambandsins við að efla með sér samstarf í öryggis- og varnarmálum hefur vissulega ekki að markmiði að auka spennu á Norður-Atlantshafi. Varnarsamstarf Evrópusamsambandsins snýst hins vegar ekki heldur um að tryggja öryggi á þessu hafsvæði. Það tekur fyrst og síðast mið af því, sem er að gerast á meginlandi Evrópu.

 

Sé til varnarsamstarfs Evrópusambandsins stofnað í því skyni að ögra Bandaríkjamönnum, stangast samstarfið á við þá meginstoð öryggis Íslendinga, að góð samvinna sé á milli Bandaríkjanna og Evrópusambandsins í öryggis- og varnarmálum. Hún sé vænlegasta leiðin til að tryggja spennulaust ástand á Norður-Atlantshafi.

 

Í þessum orðum er gengið að því sem vísu, að viðurkennt sé, að Íslendingar hafi öryggishagsmuna að gæta og við gæslu þeirra skuli litið til sambærilegra þátta og gert er, þegar öryggishagsmunir annarra þjóða eru metnir.

 

Mat á ráðstöfunum til að tryggja öryggi ríkja og þjóða byggist nú á tímum á allt öðrum meginsjónarmiðum en réðu, þegar unnt var að draga óvinalínu á milli austurs og vesturs í Evrópu, á milli lýðræðisríkja og einræðisríkja kommúnismans, og álykta út frá þeirri línu um átök og spennu annars staðar í heiminum. Umræður um öryggismál samtímans taka mið af hættu, sem byggist á leynilegum aðgerðum einstaklinga með ólík markmið, en þeir eiga það sameiginlegt, að telja leiðina að takmarki sínu felast í því að grafa undan trú manna á gildi ríkisvalds eða ríkisstjórna með því að vega að innviðum ríkja með hryðjuverkum.

 

Kostir Íslendinga.

 

Er ég þá kominn að þriðja og lokaþætti í máli mínu, álitaefninu um það, hvort varnarsamstarf við Evrópusambandið í stað varnarsamnings við Bandaríkin sé skynsamlegur kostur fyrir okkur Íslendinga .

 

Ég hafna því eindregið, að okkur sé nauðsynlegt að skipa okkur í sveit „andspænis valdbeitingarstefnu þeirra Bandaríkja sem stjórnast öðru fremur af hagsmunum stórfyrirtækjanna og fjármagnsins,“ eins og varaformaður Samfylkingarinnar orðaði það nýlega og taldi þess vegna fulla ástæðu til að við beindum sjónum okkar í ríkara mæli að Evrópu og skilgreindum varnarhagsmuni okkar í tengslum við varnarhagsmuni Evrópu. Það mundi að mati varaformannsins þó aðeins verða að veruleika, ef menn sættust á að Evrópusambandið væri mögulegur valkostur fyrir okkur Íslendinga.[3]

 

Ég tek undir með Kristjáni Jónssyni, blaðamanni á Morgunblaðinu, sem sagði að í grannlöndum okkar yrði flokkur sem boðaði skilgreiningar af áðurnefndu tagi talinn vera gömul eftirlegukind úr kalda stríðinu. [4]

 

Einsýnt er að mínu mati, að tækju íslensk stjórnvöld ákvörðun um að rifta varnarsamstarfinu við Bandaríkin á þeim forsendum, að þau vildu frekar slást í hóp Evrópusambandsríkja í keppni þeirra við Bandaríkin, myndi það kollvarpa jafnvægi í öryggismálum á Norður-Atlantshafi og valda öryggishagsmunum þjóðarinnar og nágranna hennar verulegum skaða. 

 

Ákvörðun um slit varnarsamstarfsins og aðild  Íslands að Evrópusambandinu hefði í för með sér, að hin tvíhliða, vinsamlegu stjórnmálasamskipti Íslendinga og Bandaríkjamanna féllu í nýjan farveg – það er í gegnum Brussel.

 

Markmið Evrópusambandsríkjanna er, að stefna þeirra í utanríkis- og varnarmálum verði endanlega ákveðin í höfuðborg Evrópu en ekki af ríkisstjórnum og þjóðþingum einstakra aðildarríkja. Væri Ísland í þessum ESB-hópi myndi leiðin til stefnumótunar í

Brussel líklega alls ekki liggja í gegnum Reykjavík – sjónarmið í París eða Berlín myndu vafalaust vega þyngra en það, sem héðan kæmi. Íslensk stjórnvöld hefðu ekki lengur fullt vald á að velja sér samstarfsaðila í öryggismálum. Þar með hættu íslensk stjórnvöld jafnframt að eiga bein samskipti við ráðamenn í Washington.

 

Saga af tvíhliða samstarfi Íslendinga við Bandaríkjamenn í varnarmálum geymir fjölmörg dæmi um skjóta úrlausn ágreiningsefna, þar sem ríkt tillit er tekið til íslenskra hagsmuna. Hún ber ekki merki þeirrar togstreitu og jafnvel hrossakaupa, sem setur svip sinn á ákvarðanir á vettvangi Evrópusambandsins.

 

Íslendingar hafa skipað sér í sveit þeirra Evrópuríkja á vettvangi NATO, sem standa vörð um náin tengsl við Bandaríkin og leggja ríka áherslu á Atlantshafssamstarfið í öryggismálum. Engir íslenskir hagsmunir mæla með, að horfið sé frá þeirri stefnu eða nokkuð gert, sem dregur úr gildi Atlantshafstengsla Evrópu og Norður-Ameríku.

 

Íslensk stjórnvöld eiga að sýna auknu varnarsamstarfi Evrópusambandsins áhuga og bregðast vel við, ef í þágu þess er óskað eftir samvinnu, til dæmis til að halda uppi eftirliti á Norður-Atlantshafi.

 

Jákvæð afstaða af hálfu Íslendinga í garð aukins varnarsamstarfs Evrópusambandsins, sem hefur ekki óvináttu í garð Bandaríkjanna að leiðarljósi, samrýmist vel því markmiði, að samningurinn um evrópska efnahagssvæðið styrkist með stækkun Evrópusambandsins.

 

Samhliða þróun varnarsamstarfsins við Bandaríkin í ljósi sameiginlegra öryggishagsmuna er ljóst, að efnahagsleg og viðskiptaleg tengsl Íslands við Norður-Ameríku eiga eftir að stóreflast á næstu árum, þegar litið er til umsvifa bandarískra og kanadískra fyrirtækja í stóriðju hér á landi.

 

Öll rök hníga að því, að öryggi Íslands verði best tryggt áfram með varnarsamningi við Bandaríkin og opnu og nánu samstarfi við Evrópusambandsríkin, án þess að Íslendingar feli stjórnkerfi þess stefnumótun fyrir sig í utanríkis- og öryggismálum.

 

Innan þessa ramma verða Íslendingar sjálfir síðan að skilgreina eigið framlag til eigin öryggis. Kröfur í því efni verða að taka mið af áhættumati á hverjum tíma og þar þurfa að vera fyrir hendi viðbragðsáætlanir vegna fjölda tilvika, þar sem reynir oft meira á borgaraleg stjórntæki en hernaðarleg.

 

Umræður um þá þætti eru utan þess, sem við ætlum að ræða hér á þessum fundi og hef ég því lokið máli mínu.