Framtíð og skipulag löggæslu.
Fundur sýslumanna,Hótel Selfossi,17. október, 2003.
Skilin á milli þess, sem var í þjóðfélagi okkar, og þess, sem er og verður, eru að verða gleggri en oft áður. Líklegt er, að litið verði til áranna um þessi aldamót með svipuðu hugarfari og við lítum til atburðanna fyrir tæpum 100 árum, þegar heimastjórnin kom til sögunnar, eða fyrir 60 árum, þegar heimsstyrjöldin kippti Íslendingum inn í nútímann og þeir stofnuðu lýðveldi, til að standa öruggir á eigin fótum andspænis viðfangsefnum framtíðarinnar.
Nú eins og áður, þarf að svara spurningum um hlutverk ríkisvaldsins. Undanfarin ár hefur verið fylgt þeirri stefnu hér að draga úr hlut ríkisins í atvinnu- og efnahagsstarfsemi, þótt útgjöld til samneyslu hafi að vísu aukist og hún sé með því hæsta meðal þjóða heims. Stofnað hefur verið til einkavæðingar og fjölmörg fyrirtæki og fjármálastofnanir hafa flust úr höndum ríkisins til einkaaðila. Þetta hefur gerst á sama tíma og staða Íslands hefur styrkst á alþjóðlega mælikvarða, sem raða löndum á lista á grundvelli mats á því, hvort þar þrífist spilling eða ekki. Er Ísland í öðru sæti af rúmlega 130 löndum með 9,6 stig af 10 því til staðfestingar, að hér sé staðið að málum á lögmætan hátt án spillingar.
Þetta sýnir sterka stöðu og hið sama er að segja um efnahagslegan styrk okkar, við erum nú orðin önnur ríkasta þjóðin á Norðurlöndum á eftir Norðmönnum. Allt skiptir þetta miklu, þegar Ísland tengist öðrum ríkjum nánari böndum en nokkru sinni fyrr og tekið er á sífellt fleiri úrlausnarefnum, sem áður voru óskipt í eigin höndum íslenskra stjórnvalda, í samvinnu við erlend stjórnvöld eða alþjóðastofnanir.
Í samtímanum virkjum við alþjóðlega strauma af meiri þunga en nokkru sinni fyrr og beitum þeim á heimavelli. Um suma þessa strauma ríkir almenn sátt í stjórnmálum. Aðrir valda deilum, krefjast viðbragða af hálfu stjórnvalda og skipta mönnum í stjórnmálaflokka.
Íslensk löggjöf hefur verið endurnýjuð á öllum meginsviðum á undanförnum árum og tekur nú ríkt mið af þeim kröfum, sem gerðar eru á evrópska efnahagssvæðinu. Með núverandi þátttöku í Schengen-samstarfinu höfum við tekið til við að þróa gæslu landamæra okkar og viðbrögð við komu útlendinga á grunni samninga, sem tengjast því. Við eigum aðild að alþjóðlegu lögreglunni Interpol og störfum náið með evrópsku lögreglunni Europol.
Innan vébanda Evrópusambandsins eru að verða verulegar breytingar á skipan dóms- og innanríkismála. Stöndum við frammi fyrir nýjum viðfangsefnum í því efni og þurfum að taka afstöðu til annarra álitaefna en áður vegna þessara breytinga á Evrópusamstarfinu og ákveða, hve langt skynsamlegt er fyrir okkur að ganga.
Evrópusambandið er á þeirri leið að færa landamæragæslu, hælismálefni, málefni innflytjenda, samvinnu í sakamálum, Eurojust, Europol og mikið af lögreglusamvinnu af sviði milliríkjasamninga milli einstakra aðildarlanda sinna inn á hið sameiginlega evrópska réttarsvið, þar sem aukinn meirihluti atkvæða á Evrópusambandsvettvangi ræður niðurstöðu. Það er því ef til vill aðeins á sviði refsiréttar, sem ESB-ríkin munu halda í eitthvert neitunarvald um innri málefni sín.
Fulltrúi dómsmálaráðuneytisins í sendiráði Íslands í Brussel fylgist náið með framvindu þessara mála og ljóst er, að vanda verður allar ákvarðanir um tengsl Íslands við Evrópusambandið til að gæta hagsmuna okkar sem ríkis utan sambandsins en í samningsbundnum tengslum við það á grundvelli EES-samningsins og Schengen-samkomulagsins.
Hnattvæðingin hefur á margan hátt gjörbreytt viðhorfum til þess, hvað skuli gert af hálfu ríkisvaldsins til að tryggja öryggi borgaranna. Um leið og mörg verkefni verða sameiginleg, sem áður var aðeins sinnt af hverju ríki fyrir sig, eru skilin einnig að hverfa á milli þess, sem var hlutverk lögreglu annars vegar og til dæmis herafla hins vegar.
Hætturnar, sem steðja að nútíma þjóðfélögum, má í grófum dráttum flokka á þennan hátt.
Í fyrsta lagi er nauðsynlegt innan hvers ríkis að gera ráðstafanir til að tryggja öryggi borgaranna gegn hnattrænum sjúkdómum eins og alnæmi eða bráðalungnabólgunni, sem kom upp í Hong Kong fyrr á þessu ári. Á tiltölulega skömmum tíma tókst að ráða bug á lungnabólgunni en meðal annars hér á landi var kynnt aðstaða til að setja fólk í sóttkví, sem kynni að greinast með hana og starfsfólk Landspítalans var þjálfað í því skyni að bregðast við hættunni. Baráttan gegn alnæmi er af öðrum toga og langvinnari og er sjúkdómurinn víða skilgreindur, sem bein ógnun við öryggi þjóða og brugðist við honum sem slíkum.
Í öðru lagi verður hvert ríki að gera ráðstafanir í því skyni að tryggja öryggi borgara sinna gegn hryðjuverkaárás og auk þess að taka þátt í alþjóðlegu samstarfi í því skyni að vinna bug á þeim, sem undirbúa hryðjuverk. Til þess að ná árangri gegn þeim, sem undirbúa illvirki með leynd, þarf að hafa lögheimildir í því skyni. Hin frjálsu og opnu þjóðfélög þurfa að laga sig að nýjum kröfum. Gæta verður þess, að kröfurnar vegi ekki um of að mannréttindum, friðhelgi einkalífs og frelsi til orðs og æðis en veiti þó svigrúm til nægilegs aðhalds gegn ódæðismönnum. Jafnframt verður að haga öllum varúðarráðstöfunum þannig, að viðbúnaðurinn ýti ekki undir ótta og óvissu meðal borgaranna.
Í þriðja lagi er óhjákvæmilegt að halda úti landamæraeftirliti og gæslu til að sporna gegn straumi flóttamanna. Fjölgun hælisleitenda á heimsvísu er ógnvænleg og einskis svifist til að koma fólki ólöglega á milli landa. Er sorglegt að vita, hve margir nýta sér bágindi raunverulegs flóttafólks á fölskum forsendum og leitast í skjóli þeirra að fá landvistarleyfi í öðrum löndum.
Í fjórða lagi ber að búa þannig um hnúta, að unnt sé að uppræta alþjóðlega glæpastarfsemi á markvissan hátt. Eftir því sem glæpastarfsemi lagar sig meira að siðum fyrirtækja verður erfiðara að upplýsa um hana, því að glæpamennirnir nýta sér hnattræn kerfi til hins ýtrasta eins og Netið og vefverslun. Hnattrænt neðanjarðarhagkerfi glæpahringa byggist á ólögmætum vopnaviðskiptum, peningaþvætti, eiturlyfjaviðskiptum, smygli á ólöglegum innflytjendum, verslun með friðaðar dýrategundir, ólögmætri förgun eiturefna, vændissölu og barnaþrælkun.
Ég nefni þessa alþjóðlegu þætti hér í upphafi máls míns, því að þá verðum við að hafa í huga, þegar litið er í eigin barm og lagt mat á hvaða ráðstafnir þarf að gera til að tryggja öryggi Íslendinga gagnvart annarri vá af mannavöldum en þeirri, sem beinlínis er hernaðarleg árás í hefðbundnum skilningi.
Er ástæða fyrir mig til að tíunda þessa þætti sérstaklega hér á fundi með þeim, sem treyst er fyrir stjórn lögreglu, sýslumönnum og lögreglustjórum.
Í stefnuræðu sinni hinn 2. október síðastliðinn sagði Davíð Oddsson forsætisráðherra meðal annars:
„Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar segir, að öryggi borgaranna verði að hafa forgang. Ríkisvaldið hefur þar ríkum skyldum að gegna og er nauðsynlegt að líta til alls þess, sem getur raskað því öryggi. Lögregla, landhelgisgæsla og almannavarnir gegna lykilhlutverki við framkvæmd stefnu ríkisstjórnarinnar í þessum efnum og er brýnt að hún byggist á raunsæi og þessum aðilum séu sköpuð nauðsynleg starfsskilyrði. Dómsmálaráðherra hefur boðað, að hann vilji beita sér fyrir breytingum á umdæmaskipan við löggæslu og innra starfi lögreglunnar, án þess að fækka sýslumönnum. Nauðsynlegt er að laga starf landhelgisgæslunnar að nýjum kröfum, ráðast í smíði nýs varðskips og gera áætlun um endurnýjun á flugflota hennar. Yfirstjórn almannavarna var breytt á síðasta þingi og verður frekar unnið að endurbótum að því er varðar stjórnkerfi, viðbúnað og hættumat.“
Undanfarnar vikur hef ég efnt til funda með fulltrúum sýslumanna og lögreglumanna, ríkislögreglustjóra, ríkissaksóknara og lögreglustjóranum í Reykjavík um breytingar á umdæmaskipan við löggæslu og innra starf lögreglunnar. Þar hef ég áréttað það sjónarmið, að ég gangi ekki til viðræðna um málið eða framkvæmd breytinga á þeirri forsendu, að fækka sýslumönnum.
Ég hef þennan fyrirvara um fjölda sýslumanna með vísan til tveggja meginatriða:
Í fyrsta lagi skiptir miklu fyrir byggðir landsins, að ekki sé sett sem markmið að draga þar úr þeim styrk, sem felst í starfrækslu sýslumannsembættanna og þjónustunni á þeirra vegum.
Í öðru lagi þarf inntak í embættisfærslu sýslumanna ekki endilega að vera alls staðar hið sama.
Þegar litið er til innra starfs lögreglunnar, er nauðsynlegt að meta reynsluna af lögreglulögunum, skipulagi og verkaskiptingu, sem þá kom til sögunnar. Jafnframt þarf sífellt að hafa auga á því, að fjármunir nýtist sem best.
Á árinu 1999 var sett af stað vinna við gerð reiknilíkans fyrir rekstur sýslumannsembætta og var skipuð til þess nefnd þar sem sýslumannafélagið átti fulltrúa. Unnið hefur verið að þessu verki með hléum en gerð reiknilíkans sem mælir á raunsæjan hátt rekstrarkostnað embætta reyndist vera mun flóknari en talið var í upphafi og hefur það fyrst og fremst tafið störf nefndarinnar. Flækjuna má rekja til löggæsluhlutans en skipan vakta hjá lögreglu er til dæmis með mjög mismunandi hætti eftir fjölda lögreglumanna við einstök embætti. Lenti nefndin í nokkrum erfiðleikum við að finna jafnvægi milli þess að einfalda líkanið ekki um of, þannig að í reynd mældi það ekki allan kostnað, og hins að gera líkanið ekki svo flókið, að það yrði ekki handhægt vinnutæki.
Frekari vinna á þessu sviði hlýtur að taka mið af þeim markmiðum, sem nú eru að mótast um skipan löggæslu og innra starf lögreglunnar. Tel ég, að vel ígrundað og sanngjarnt reiknilíkan um alla meginþætti í starfi sýslumanna og lögreglu sé í liður í því, að fyrirhugaðar breytingar verði árangursríkar auk þess sem líkan getur verið ómetanlegt hjálpartæki við framkvæmd breytinganna.
Markmiðið er að sjálfsögðu, að búa þannig um hnúta, að löggæsla og ákæruvald eigi í fullu tré við þá, sem gerast brotlegir við lögin, og standi þeim helst feti framar. Efnahagsbrot eru fleiri og stærri en áður og rafrænum aðferðum er beitt af vaxandi þunga við brotastarfsemi. Þörf fyrir sérmenntað fólk til rannsókna á nýjum tegundum brota verður sífellt meiri.
Menntun, búnaður og tækjabúnaður lögreglu verður að vera í samræmi við markmið og kröfur á hverjum tíma. Þjálfun sveita lögreglumanna á að taka mið af verkefnum og áhættu, sem þeir verða oft að taka í mikilvægum störfum sínum.
Við endurskoðun á skipan lögreglumála er nauðsynlegt að taka afstöðu til ýmissa sjónarmiða, sem fram hafa komið á undanförnum árum um það, sem betur má fara að dómi sérfróðra og reynslumikilla manna.
Haraldur Johannessen ríkislögreglustjóri hefur af þunga hafnað ásökunum um, að starfsmenn hans láti stjórnast af annarlegum sjónarmiðum við rannsókn mála, þar sem ríkir viðskiptahagsmunir eru í húfi. Í síðustu ársskýrslu embættis síns segir ríkislögreglustjóri: „Þeir sem þekkja til réttarkerfis okkar vita að pólitísk afskipti af sakamálum þekkjast ekki. Lögreglan hlýtur að gera þær kröfur að henni sé haldið utan við ómálefnalega umræðu sem rekja má til stjórnmálaátaka í landinu. Umræða af því tagi er til þess fallin að draga úr réttaröryggiskennd borgaranna og tiltrú lögreglumanna sjálfra á hlutverk sitt í réttarkerfinu. Lögreglan á að vera yfir slíka umræðu hafin og um störf hennar þarf að ríkja friður.“
Ég tek heilshugar undir þessi orð ríkislögreglustjóra og lýsi undrun minni og vanþóknun yfir því, hve langt sumir stjórnmálamenn hafa gengið til að sverta störf hans og samstarfsmanna hans. Er hlálegt, þegar látið er í veðri vaka, að slíkt sé gert til að efla réttarvitund og öryggiskennd borgaranna.
Löggæsla byggist á tveimur meginstoðum, almennri löggæslu og rannsóknum. Á milli þessara stoða verða að vera greiðar leiðir, þótt starfsaðferðir séu að ýmsu leyti ólíkar. Komið hafa fram hugmyndir um, að rannsóknardeildir eða rannsóknarlögregla verði skilgreind í lögum og er nauðsynlegt að taka afstöðu til þeirra.
Af þeim viðfangsefnum, sem við blasa, þegar litið er til innra starfs lögreglunnar, er auðvitað lykilatriði að taka ákvörðun um það, hvort breyta eigi skipan lögregluumdæmanna. Hef ég kynnt afstöðu mína í þessu efni og vilja minn til að vinna að framkvæmd breytinga í samvinnu við þá, sem hlut eiga að máli.
Af þeim fundum, sem ég hef þegar átt um málið, dreg ég þá ályktun, að væntingar manna innan kerfisins standi fremur til þess að gerðar séu meiri breytingar en minni. Augljóst er að fleiri sjá tækifæri í breytingunum en fyllast ótta vegna þeirra.
Verkefnið er í raun tvíþætt:
Í fyrsta lagi að koma á nýju skipulagi með það að markmiði að styrkja og efla starfsemi lögreglu og sýslumanna auk þess að bæta nýtingu fjármuna.
Í öðru lagi að móta löggæsluáætlun til næstu ára, þar sem kynnt er forgangsröð við úrlausn verkefna og sett eru mælanleg markmið fyrir löggæsluna.
Áætlunina þarf að móta, hvað sem nýju skipulagi líður, en þetta tvennt tengist auðvitað og þess vegna er til mikilla hagsbóta að vinna að hvoru tveggja samhliða. Í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2004 er gert ráð fyrir 5 milljón króna fjárveitingu til dómsmálaráðuneytisins, sem ætlunin er að nýta eftir því, sem þörf er, til að vinna að þessu tvíþætta verkefni.
Ég hef í hyggju að skipa þriggja manna verkefnisstjórn undir forystu Stefáns Eiríkssonar, skrifstofustjóra á löggæslusviði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, til að leiða þetta starf en undir handarjaðri hennar vinni sérfræðingar og faglegir hópar að úrlausn einstakra viðfangsefna. Með Stefáni í verkefnisstjórnina mun ég leita að mönnum utan löggæslukerfisins, um leið og ég árétta þann ásetning minn, að samráð við forystu lögreglumanna og sýslumanna verður opið og náið.
Forystumenn Landssambands lögreglumanna hafa lýst miklum áhuga á því, að breytingar nái fram að ganga og eindregnum stuðningi við, að lögregluumdæmi verði stækkuð. Er mikils virði að virkja þennan áhuga og nýta þekkingu meðal forystumanna lögreglunnar sem best.
Sýslumenn hafa, eins og þig vitið, sent mér ítarlegt bréf um afstöðu sína til hugmynda um breytta skipan löggæslunnar. Þakka ég þann áhuga og hinar gagnlegu upplýsingar og ábendingar, sem bréfið hefur að geyma.
Ég er samþykkur meginstefnunni, sem lýst er í bréfinu, að breytingarnar leiði til faglega betri úrlausnar mála; að þær leiði til hraðari afgreiðslu mála, að þær leiði til minni útgjalda fyrir ríkissjóð og að þær leiði til betri þjónustu við almenning.
Ég er einnig samþykkur því, að ekki eigi að skilja löggæslu frá sýslumannsembættum en tel hins vegar, eins og áður sagði, að ekki þurfi allir sýslumenn að vera lögreglustjórar.
Góðir fundarmenn!
Um þetta ætla ég ekki að hafa fleiri orð í ræðu minni. Ástæðulaust er fyrir mig að tíunda frekar sjónarmið mín eða viðhorf á þessu stigi málsins. Á næstu vikum og mánuðum gefast vonandi mörg tækifæri til að ræða einstaka þætti verkefnisins nánar og lýsi ég mig fúsan til þátttöku í slíkum umræðum hvort heldur er á opinberum vettvangi eða annars staðar. Auk þess er auðvelt að koma til mín sjónarmiðum eða boðum fyrir tilstyrk upplýsingatækninnar.
Ég hef hér leitast við að skýra viðhorf mín til þess, sem nauðsynlegt er að hafa í huga, þegar litið er til starfa sýslumanna, lögreglustjóra og lögreglumanna við núverandi aðstæður. Í orðum mínum hef ég fært rök fyrir fullyrðingunni í upphafi máls míns, að við lifðum nú álíka mikla breytingatíma og forfeður okkar fyrir 100 árum eða 60 árum. Þegar við lítum til verka þeirra og metum árangur þeirra, fyllumst við stolti. Vonandi berum við gæfu til að ganga þannig til þeirra sameiginlegu og brýnu verkefna, sem okkar bíða, að unnt verði að líta til þeirra með stolti, þegar fram líða stundir.