24.9.2004

Er þörf á stjórnsýsludómstól?

Málþing Lögfræðingafélags Íslandsum eftirlit með störfum stjórnvalda,Hótel Sögu,24. september, 2004.

 

 

Við setningu málþingsins minntist formaður Lögfræðingafélagsins orða Davíðs Oddssonar, þáverandi forsætisráðherra, síðastliðið vor um þörf á sérstökum stjórnsýsludómstól.[1] Mátti skilja formanninn á þann veg, að ummæli ráðherrans hefðu kveikt áhugann á því að efna til þessara umræðna hér í dag.

 

Vissulega er vel við hæfi, að Lögfræðingafélagið efni til sérstaks málþings um þetta efni nú á 10 ára afmæli stjórnsýslulaganna. Spurningin um þörf á stjórnsýsludómstóli var raunar einnig á sveimi í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, sem beitti sér fyrir setningu stjórnsýslulaganna. Spurningunni var þó ekki svarað til hlítar á þeim tíma, enda stóðu þá yfir umfangsmiklar réttarfarsbreytingar aðrar, sem miðuðu m.a. því að afnema alla sérdómstóla hvaða nafni sem nefndust.

 

Helstu rök fyrir stjórnsýsludómstóli eru þau, að við sérdómstól sem dæmir í málum, sem snerta  lögmæti og réttmæti athafna stjórnsýslunnar verði til reynsla og sérfræðiþekking dómara á þessu réttarsviði. Á þann veg sé réttaröryggi og skilvirkni betur tryggð en ella væri. Einnig hefur verið á það bent, að  réttarfarsreglur þurfi að taka tillit til séreðlis þessara mála.

 

Eins og ég mun leitast við að rökstyðja í máli mínu með vísan til þriggja nýlegra dóma, sem stjórnsýsluna varða,  er fyllilega rétmætt að varpa spurningunni um stjórnsýsludómstól fram á nýjan leik, enda eru fingurbrjótarnir áberandi og sumir alvarlegri en aðrir.

 

Sumum þeirra hefur ríkisstjórnin meira að segja neyðst til að bregðast við með því að leita eftir sérstakri lagasetningu til að draga úr fordæmisgildi dóma, þegar þeir hafa gengið þvert á allt, sem viðtekið hefur verið í stjórnsýslurétti eftir hefðbundum lögskýringaraðferðum.

 

1. Landmælingadómurinn

 

Hinn 18. desember 1998 dæmdi hæstiréttur ákvörðun umhverfisráðherra um að flytja starfsemi Landmælinga Íslands til Akraness ólögmæta, þar eð ráðherra hefði ekki aflað sér lagaheimildar fyrir flutningi stofnunarinnar frá Reykjavík til Akraness.

 

Rétturinn byggði í þessu máli á því, að í stjórnarskránni væru fyrirmæli um aðsetur ráðuneyta í Reykjavík og dró af þeim þá ályktun, að stofnanir ráðuneyta ættu einnig að vera  þar, nema annað væri ákveðið með lögum.

 

Þessi túlkun hæstaréttar á ákvæði stjórnskrárinnar um aðsetur ráðuneyta í Reykjavík kom vægast sagt á óvart, því að uppruna þess mátti rekja til þeirra breytinga sem gerðar voru með stjórnskipunarlögum nr. 16/1903. Þá var ákveðið að færa ráðherra Íslands frá Kaupmannahöfn til Reykjavíkur – og Reykjavík þess vegna sérstaklega nefnd!

 

Í ljósi sögu þessa stjórnarskrárákvæðis er vægast sagt undarlegt, að rétturinn hafi treyst sér til að draga af því eins víðtæka ályktun og í dóminum greinir. Þvert á móti hafði það, sem hæstiréttur nefndi vöntun á ákvæðum um staðsetningu stofnana í lögum, almennt verið túlkað þannig, að löggjafinn eftirléti stjórnvöldum að taka allar nauðsynlegar ákvarðanir um framkvæmdaratriði og innri málefni stjórnsýslunnar. Þetta hefur verið hin viðtekna meginregla í fræðum stjórnsýsluréttarins, bæði hér á landi og annars staðar.

 

Í samræmi við meginregluna hafði því verið talið, að viðkomandi ráðherra gæti ákveðið aðsetur stofnunar, ef Alþingi hefði ekki tekið til þess sérstaka afstöðu. Landmælingadómurinn leiddi hins vegar til þess að setja varð sérstakt ákvæði um þetta atriði í lög, enda hefði að öðrum kosti verið óheimilt að velja nokkurri ríkisstofnun stað utan Reykjavíkur, nema með sérstakri heimild í lögum.

 

Furðuleg áhrif þessa dóms má meðal annars merkja af því, að í frumvarpinu, sem flutt var til að eyða fordæmisáhrifum hans, þurfti í sérstöku bandormsákvæði að leita eftir heimild til að starfrækja 9 stofnanir utan Reykjavíkur, sem þegar voru starfandi utan borgarinnar, án þess að njóta til þess heimildar í lögum. Þar af voru a.m.k. þrjár ekki fjær höfuðborginni en í Kópavogi!

 

2. Stjörnugríssdómurinn.

 

 

Hinn 23. maí 2001 felldi hæstiréttur dóm um einn anga svonefnds Stjörnugríss-máls og hnekkti úrskurði umhverfisráðherra um ákvörðun heilbrigðisnefndar á þeim grundvelli að ráðherrann hefði verið vanhæfur til að fara með málið.

 

Vanhæfi ráðherrans var þó ekki bundið persónu hans sjálfs eins og vanhæfisástæður stjórnsýslulaga gera þó almennt ráð fyrir heldur byggðist á vanhæfi starfsmanna hans í ráðuneytinu. Við leiðbeiningu um úrlausn málsins tóku starfsmennirnir efnislega afstöðu til álitaefnis, sem heyrði undir heilbrigðisnefnd. Þeir voru því vanhæfir, þegar ákvörðun nefndarinnar var kærð til ráðuneytisins.

 

Starfsmennirnir komu sjálfir ekki nálægt úrlausn kærunnar og voru út af fyrir sig engar brigður á það bornar fyrir dómstólum. Á hinn bóginn komst hæstiréttur að þeirri sérkennilegu niðurstöðu að vanhæfi þessara starfsmanna hefði jafnframt gert yfirmann þeirra, ráðherrann, vanhæfan til að úrskurða í málinu og þar með allt starfslið ráðuneytis hans.

 

Út af fyrir sig hefur verið óumdeilt að vanhæfi yfirmanns geti smitað út frá sér til þeirra, sem undir stjórn hans eru settir. Hæstiréttur setti þessa reglu hins vegar á hvolf, þótt sá augljósi munur sé á yfirmanni og undirmanni, að yfirmaðurinn getur lagt fyrir undirmanninn boð og bönn og skipað honum fyrir um afgreiðslu mála, en undirmaðurinn getur ekki gefið yfirmanni sínum slík fyrirmæli.  Þess vegna hafði, þar til þessi  dómur féll, verið talið, að ástæður, sem valdið gætu vanhæfi til úrlausnar máls í stjórnsýslunni, gætu aðeins haft áhrif á hæfi undirmanna vanhæfs yfirmanns en ekki öfugt.

 

Þessi sjálfsagða og auðskilda regla gilti um samband dómara og dómarafulltrúa, allt þar til hæstiréttur sneri henni við í dómi árið 1996 og taldi, að vanhæfi fulltrúa leiddi frá hlutlægu sjónarmiði til vanhæfis héraðsdómara. Var byggt á réttarheimildum, sem gilda um dómstólana en ekki stjórnvöld, og sjónarmiðum um hlutleysi dómara, sem ekki verða heimfærð á stjórnvöld með sama hætti og á dómstólana.

 

Virðist svo sem dómarar hafi í Stjörnugríssdóminum fallið í þá gryfju að yfirfæra reglu úr réttarfari sem næst hráa yfir á stjórnsýsluna, án þess að leiða huga að afleiðingunum. Í dóminum var enginn varnagli sleginn við því í hvaða tilvikum hin óvenjulega túlkun réttarins á vanhæfisreglum stjórnsýsluréttarins ætti við. Hún gat því gilt um hvaða vanhæfisástæðu sem er. Sérhver starfsmaður hefði þannig með vanhæfi sínu getað gert ráðherra vanhæfan til að gegna embætti sínu, algerlega án tillits til þess af hvaða ástæðu vanhæfi starfsmannsins væri sprottið.

 

Ekkert í lögskýringargögnum við stjórnsýslulögin bendir til að alþingi hafi ætlað reglum þeirra um sérstakt hæfi starfsmanna ríkisins að vera jafnstrangar þeim, sem gilda um dómara, eða hafa jafnvíðtæk áhrif og hæstiréttur lagði til grundvallar í þessum dómi. Ætti þessi regla að gilda myndi hún fljótlega vega að innviðum stjórnsýslu ríkisins, þegar tekið er mið af þeim gífurlega fjölda mála, sem hún hefur til meðferðar á hverjum tíma. Þvert á móti var í lögskýringargögnum við stjórnsýslulögin sérstaklega áréttað – og greinilega ekki að ófyrirsynju – að með þeim væru ekki gerðar eins strangar hæfiskröfur til starfsmanna stjórnsýslunnar og gerðar eru til dómara.

 

Ríkisstjórnin átti ekki annan kost eftir þennan dóm en að leita enn eftir lagabreytingum til að eyða réttaróvissu vegna hans og árétta löggjafarstefnuna að baki hæfisreglum laganna. Í því skyni var á sínum tíma samið og flutt sérstakt frumvarp með greinargerð sem í raun var lítil kennslubók á því réttarsviði, sem hér er við að glíma. Hygg ég reyndar, að einn fyrirlesaranna hér í dag hafi þar lagt mest af mörkum til að rétta af kúrsinn og skapa stjórnvöldum viðunandi starfsskilyrði á ný.

 

3. Minnisblaðsdómurinn.

 

Þriðja dæmi mitt er dómur hæstaréttar frá 14. mars 2002 (í svonefndu minnisblaðsmáli), þar sem felld var úr gildi staðfesting úrskurðarnefndar um upplýsingamál á synjun forsætisráðuneytis um að veita aðgang að minnisblaði, sem samið hafði verið að tilhlutan fjögurra ráðherra til að undibúa umfjöllun og ákvörðun ríkisstjórnarinnar um viðbrögð við dómi hæstaréttar frá 19. desember 2000 um tekjutryggingu öryrkja.

 

Ríkisstjórnin ákvað með vísan til minnisblaðsins að skipa starfshóp til að fjalla um dóminn og undirbúa aðgerðir vegna hans. Til að þeim trúnaðarmönnum ríkisstjórnarinnar, sem völdust í þennan starfshóp, mætti vera ljóst á hvaða grundvelli ákvörðun um skipun hópsins var tekin, var í skipunarbréfum til þeirra jafnframt vísað til minnisblaðsins og það látið fylgja bréfunum sem fylgiskjal.

 

Samkvæmt niðurstöðu meirihluta hæstaréttar leiddu þessi síðastgreindu atvik til þess, að sú grein upplýsingalaga, sem slær skjaldborg um pólitíska umfjöllun og stefnumörkun ríkisstjórnar og undanþiggur aðgangi hvers kyns gögn, sem undirbúin eru fyrir fundi hennar, þótti ekki lengur eiga við um minnisblaðið. Taldi rétturinn, að stjórnvöld hefðu í verki fengið minnisblaðinu annað hlutverk og þannig í raun veitt að því ríkari aðgang en upphaflega hefði verið ætlunin.  Með vísan til þessa var talið að beita bæri meginreglu upplýsingalaga og veita aðgang að minnisblaðinu.

 

Í forsendum fyrir þessari niðurstöðu kom fram að rétturinn taldi vinnu sérfræðinganna ekki vera þátt í stefnumörkun ríkisstjórnarinnar, „enda eingöngu lögfræðingar skipaðir í starfshópinn“, svo vitnað sé beint í texta dómsins. Að þessu athuguðu leit rétturinn svo til, að um þennan starfshóp hefði ekki gilt annað en um venjulegar nefndir á vegum ríkisins, sem komið væri á fót til að semja lagafrumvörp. Hann hefði því ekki verið skipaður til að taka saman vinnuskjal fyrir ríkisstjórnarfund, heldur til að skila lögfræðilegu áliti ásamt frumvarpi til þess að leggja fyrir Alþingi. Þar eð umþrætt minnisblað hefði verið hluti af erindisbréfi hópsins og forsætisráðuneytið hefði ekki gert neinn fyrirvara um meðferð þess, þegar það var sent til aðila utan stjórnarráðsins,  hefði ráðuneytið ekki lengur getað vænst þess, að minnisblaðið hefði stöðu skjals, sem tekið hefði verið saman fyrir ráðherrafund og nyti af þeim ástæðum einum verndar gagnvart upplýsingarétti almennings.

 

Þennan dóm nefni ég hér vegna þess, að hann dregur öðru betur fram, hvað vanþekking á störfum og starfsháttum stjórnvalda getur brenglað allar forsendur fyrir niðurstöðum dómstóla og haft alvarlegar afleiðingar fyrir lagaframkvæmd á þeim sviðum, sem þær snerta.

 

Þekkingarleysi réttarins birtist skýrt í útleggingum hans á hlutverki starfshópsins, sem skipaður var til að bregðast við öryrkjadóminum svonefnda og til að undirbúa aðgerðir af því tilefni, en þær skilgreinir rétturinn vægast sagt afar þröngt. Af því dregur dómurinn svo þá ályktun, að vinna hópsins hafi ekki verið þáttur í stefnumörkun ríkisstjórnarinnar, jafnvel þótt hún væri augljóslega fólgin í því að undirbúa lagafrumvarp fyrir ríkisstjórnina, sem hún gerði að sínu og lagði fyrir alþingi til að bregðast við áðurnefndum dómi.

 

Lái mér hver sem vill, þótt mér sé spurn, hvar stefnumörkunar ríkisstjórnar ætti fremur að vera að leita en í þeirri undirbúningsvinnu, sem nauðsynleg er við smíði lagafrumvarpa. Og hvað eru drög að lagafrumvarpi, sem ríkisstjórnin hefur til umfjöllunar og ákvörðunar, annað en vinnuskjal? Til marks um það, að vinna starfshópsins hefði ekki getað talist stefnumörkun af hálfu ríkisstjórnarinnar, benti rétturinn jafnvel á, að hópurinn hefði eingöngu verið skipaður lögfræðingum! Ja, öðruvísi mér áður brá, ef störf lögfræðinga eru nú ekki metin meira en svo, að þeir geti ekki í nauðsynlegum trúnaði lagt ríkisstjórninni lið við mótun þess réttarástands, sem hún kýs að beita sér fyrir hverju sinni.

 

Afleiðingin af þessum dómi varð fyrst í stað sú, að ríkisstjórnin stöðvaði alla miðlun upplýsinga af fundum sínum meðan þýðing dómsins var metin og fordæmisgildi hans fyrir stjórnsýsluframkvæmd á sviði upplýsingalaga. Enda þótt ríkisstjórnin tæki síðar upp fyrra verklag við miðlun upplýsinga af fundum sínum, blasti að lokinni athugun við sú óvænta niðurstaða, að stjórnvöld virðast hér eftir hafa það í hendi sér með merkingu fyrirvara á skjöl að viðhalda nánast óbreyttri stjórnsýsluframkvæmd frá því, sem áður var.

 

Góðir áheyrendur!

 

Ég hef hér rakið þrjá dóma og lýst mig ósammála niðurstöðu þeirra, þegar litið er til starfshátta á vettvangi stjórnsýslunnar. Nú getur að sjálfsögðu enginn fullyrt, að sérstakur stjórnsýsludómstóll geti ekki komist að umdeildri niðurstöðu. Rök hníga á hinn bóginn til þess, eins og ég gat í upphafi máls míns, að dómstóll, sem sérhæfir sig á sviði stjórnsýslu muni tileinka sér meiri skilning og virðingu fyrir hinum sérstöku lögmálum innan hennar, en fram kemur í þessum þremur dómum.

 

Stjórnsýslurétturinn er mikilvægt tæki til að komast að vel rökstuddri niðurstöðu, þar sem tekið er á mikilvægum og sífellt fleiri viðfangsefnum, sem varða alla borgara landsins og fyrirtæki þeirra. Þeim, sem stjórnsýslu sinna, hafa verið settar skýrar starfsreglur og ákvarðanir þeirra má bera undir eftirlitsaðila. Miklu skiptir, að þessir aðilar, hvort heldur dómstólar eða aðrir, séu skyldum sínum vaxnir. Óhjákvæmilegt er að gera strangar kröfur til þeirra ekki síður en til stjórnsýslunnar og þeirra, sem við hana starfa.