Öryggi, einstaklingurinn og alþjóðavæðing.
Bifröst, 30. október, 2003.
Yfirlit
Í ræðu, sem ég hélt á málþingi Lögfræðingafélags Íslands og Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands fyrir skömmu í tilefni af 50 ára afmæli mannréttindasáttmála Evrópu vék ég að lögfræðilegum álitaefnum um stöðu sáttmálans að íslenskum rétti. Benti ég það sjónarmið ýmissa, að sterk og góð rök væru fyrir því, að gildi mannréttindasáttmálans samkvæmt lögum nr. 62/1994 gæti aldrei orðið meira en gildi þeirra laga. Löggjafinn sem sat á árinu 1994 hefði ekki getað bundið hendur löggjafans, sem situr árið 2003, og allt tal um, að mannréttindasáttmálinn hefði nokkurs konar „stjórnarskrárígildi“ væri einungis lögfræðileg óskhyggja þeirra, sem létu berast með tískustraumum, jafnvel frá Strassborg . Löggjafinn á hverjum tíma hefði ekki vald til að binda hendur síðari löggjafa og gæti ekki veitt sjálfum sér slíkt vald. Þá hefðu dómstólar hvorki umboð né vald til að hefja þessi almennu lög á æðri stall.
Sagði ég, að um leið og þessi rök væru áréttuð, væri gjarnan einnig vakin athygli á því, að dómarar í mannréttindadómstólnum gætu ekki túlkað mannréttindasáttmálann eftir því, sem þeir mætu vindáttina hverju sinni, og borið fyrir sig, „lifandi“ eðli sáttmálans. Fulltrúar fullvalda ríkja hefðu ritað undir sáttmálann á sínum tíma og skuldbundið þar með ríkin til að virða að þjóðarétti þann texta, sem í sáttmálanum væri að finna. Þess vegna væri full ástæða til að spyrja: Nær hin þjóðréttarlega skuldbinding til annars en þessa texta? Eða er textinn aðeins leir, sem dómarar geta hnoðað að eigin vild, og skapað ríkjum þannig nýjar þjóðréttarlegar skyldur?
Eins og við var að búast vöktu þessi ummæli umræður, því að margir íslenskir lögfræðingar eru þeirrar skoðunar, að líta beri að á mannréttindasáttmálann sem “lifandi texta” og dómarar í Strassborg geti í krafti hans sett fullvalda ríkjum innan Evrópuráðsins skorður.
Fróðlegt er í þessu sambandi að kynna sér umræður í Bretlandi, þar sem einna lengst var dregið meðal aðildarríkja Evrópuráðsins að lögfesta mannréttindasáttmálann. Var hart tekist á um málið á stjórnmálavettvangi andstætt því, sem var hér á landi. Margaret Thatcher, fyrrverandi forsætisráðherra Breta, var meðal andstæðinga lögfestingar sáttmálans og færir meðal annars rök fyrir andstöðu sinni í bókinni Statecraft, sem kom út á síðasta ári.
Hún segir, að mannréttindasáttmálanum hafi verið ætlað það hlutverk fyrir 50 árum, að skuldbinda ríki á meginlandi Evrópu til að sýna mannréttindum sömu virðingu og um aldir hafði verið gert í Bretlandi og Bandaríkjunum. Í fyrrgreindri ræðu minni gat ég þess, að við gildistöku sáttmálans fyrir Ísland hefði Bjarni Benediktsson dómsmálaráðherra einmitt sagt hið sama, að ákvæði hans væru í samræmi við íslensk lög. Sáttmálinn ætti með öðrum orðum meira erindi til annarra en Íslendinga.
Margaret Thatcher telur, að breskir stjórnmálamenn hafi við gerð sáttmálans og síðar verið of kurteisir við talsmenn annarra þjóða til að minna þá á þessar sögulegu staðreyndir, sem ávallt verði að hafa í huga, þegar rætt sé um stöðu Breta gagnvart sáttmálanum. Menn megi ekki gleyma því, að hinar skráðu stjórnarskrár Evrópuríkja hafi ekki getað tryggt borgurum þeirra sambærilegt frelsi og Bretar nutu, af því að þeir höfðu enga skráða stjórnarskrá. Vegna þessara vankanta á hinum skráðu stjórnarskrárreglum hafi verið nauðsynlegt að semja og samþykkja nýtt skráð skjal um grundvallarréttindi Evrópumanna. Þess vegna sé það meira en lítið hlálegt og til marks um fremur óskýra hugsun, að Bretar hafi nú fest mannréttindasáttmálann í lög hjá sér og þannig eignast í fyrsta sinn lagatexta, sem segja megi jafnast á við skráða stjórnarskrá.
Thatcher telur, að bæði í Bandaríkjunum og Evrópuríkjum hafi það sýnt sig og sannað, að skráðar stjórnarskrár séu skaðvænlegar að einu leyti. Hættan felist í því, að dómarar telji sig geta tekið ákvarðanir, sem eigi með réttu heima hjá lýðræðislega kjörnum stjórnmálamönnum. Að minnsta kosti sé unnt að slá því föstu, að sú stjórnréttarlega aðferð, þar sem dómurum er veitt umboð til að dæma um, hvort lög brjóti í bága við stjórnarskrá, veki efasemdir um, hvert sé gildi einstakra laga. Telur hún, að sú ofvirkni, sem einkenni oft túlkun evrópskra dómara á réttarreglum, muni hafa áhrif á breska dómara og þeir muni þar með seilast um of inn á svið löggjafans, Þótt því sé hafnað í orði, að lögfesting mannréttindasáttmálans muni draga úr fullveldi breska þingsins, verði raunin örugglega önnur.
Störf löggjafans muni ekki aðeins breytast vegna þessa heldur verði áhrifin mun víðtækari. Lögreglan muni standa öðru vísi að því að leita að fólki og handtaka það, inntak refsinga muni breytast og einnig aðstæður í fangelsum. Aukin íhlutun dómara á verksviði löggjafans muni einnig skapa öryggisleysi við skólastarf, innan sjúkrahúsa og meðal fyrirtækja, sem bjóða almenningi öryggisþjónustu.
Góðir áheyrendur!
Þið kunnið að spyrja, hvaða erindi þessi umræða um skilin milli löggjafarvalds og dómsvalds eigi til ykkar, þegar ég kem hingað til að ræða um öryggi, einstaklinginn og alþjóðavæðinguna. Jú, svarið er einfalt. Í kjarna sínum snýst umræðuefnið einmitt um þetta atriði, hvernig og hvar á að draga mörkin á milli hins opinbera valds annars vegar og réttar einstaklingsins hins vegar. Og þegar hið opinbera vald er nefnt nú á tímum virðist augljóst, að það felist ekki aðeins í ríkisvaldi innan þjóðríkja heldur einnig hinu nýju valdi, sem ríkin hafa skapað með gerð alþjóðasamninga.
Mat á ráðstöfunum til að tryggja öryggi ríkja og þjóða byggist nú á tímum á allt öðrum meginsjónarmiðum en réðu, þegar unnt var að draga óvinalínu á milli austurs og vesturs í Evrópu, á milli lýðræðisríkjanna og einræðisríkja kommúnismans, og álykta út frá þeirri línu um átök og spennu annars staðar í heiminum. Umræður um öryggismál samtímans taka mið af hættu, sem byggist á leynilegum aðgerðum einstaklinga með ólík markmið, en þeir eiga það sameiginlegt, að telja leiðina að markmiðinu felast í því að grafa undan trú manna á gildi ríkisvalds eða ríkisstjórna með því að vega að innviðum ríkja með hryðjuverkum.
Við þessar aðstæður verða úrræðin til að tryggja öryggi þjóða og ríkja allt annars eðlis en á þeim tíma, þegar herir stóðu andspænis hver öðrum gráir fyrir járnum og tekist var um, hvaða stefnu ætti að fylgja við stigmögnun átaka, ef friðurinn rofnaði, og hvenær væri réttlætanlegt að grípa til kjarnorkuvopna. Fælingarmátturinn var talinn felast í þeim vopnum og tengingunni á milli þeirra og hefðbundins vígbúnaðar. Í stað slíks fælingarmáttar en nú rætt um rétt ríkja til að grípa til for-árása í því skyni, að koma í veg fyrir að hugsanlegur andstæðingur beiti leynilegum gereyðingarvopnum sínum sjálfur eða gefi hryðjuverkamönnum færi á að nota þau.
Jafnframt hafa umræður um öryggismál orðið á þann veg, að unnt sé að uppræta hættu með því að koma á meira alþjóðasamstarfi en áður og þróa það í átt til þess, að á yfirþjóðlegum forsendum sé gripið fram fyrir hendur ríkisstjórna eða náð að draga þá til refsingar, sem brjóta gegn alþjóðasamþykktum.
Er eðlilegt í því sambandi að benda fyrst á mannréttindasáttmála Evrópu og umræður um hann. Inntak hans og mikilvægi er óumdeilt. Öll viljum við, að mannréttindi séu viðurkennd í öllum ríkjum og í heiðri höfð.
Í hugum manna nýtur mannréttindasáttmálinn sérstöðu eins og var meðal annars á það minnt í umræðunum um aðild Íslands að evrópska efnahagssvæðinu, þótt við hefðum ekki lögfest sáttmálann á þeim tíma. Þá var deilt hart um það á alþingi, hvort EES-samningurinn bryti í bága við stjórnarskrána, og í því sambandi vakti ég einmitt máls á því, hvort þeir, sem þannig töluðu, vildu, að við segðum okkur undan ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu á þeirri forsendu, að aðild að honum bryti í bága við stjórnarskrána. Sáttmálinn setti okkur undir mannréttindadómstól Evrópu og þar með yfirþjóðlegt vald og það á miklu viðkvæmara sviði en þeim, sem lytu að fjórfrelsinu samkvæmt samningnum um evrópska efnahagssvæðið.
Andstæðingar aðildar að evrópska efnahagssvæðinu voru ekki andvígir því, að mannréttindasáttmáli Evrópu yrði lögfestur hér, þrátt fyrir að þá lægi fyrir, að mannréttindadómstóllinn hefði yfirþjóðlegt vald. Enginn taldi við lögfestingu sáttmálans, að hann bryti í bága við stjórnarskrána.
Umræður um alþjóðasakamáladómstólinn, sem á að tryggja öryggi einstaklinga gagnvart ofríki valdsherra, hafa mótast af þessum sömu meginviðhorfum. Skynsamlegt sé fyrir ríki og þjóðir að framselja ákveðið vald til þess dómstóls til að öðlast aukið öryggi. Þetta er ekki öllum ljúft og hefur Bandaríkjastjórn undir forystu George Bush ekki viljað, að Bandaríkin gerðust aðilar að sáttmálanum um sakamáladómstólinn á þeirri forsendu, að þar með yrði fullveldi Bandaríkjanna takmarkað.
Kofi Annan, framkvæmdastjóri Sameinuðu þjóðannar, kynnti alþjóðasakamáladómstólinn með þeim rökum, að í honum fælist fyrirheit um allsherjarréttlæti. Kæmi dómstóllinn til sögunnar gætu þolendur í fjarlægum styrjöldum og átökum vitað, að þeir hvíldu einnig undir vernd réttlætisins, að þeir nytu lögvarinna réttinda og þeim yrði refsað, sem brytu gegn þeim.
Alþingi Íslendinga samþykkti fullgildingu alþjóðasakamáladómstólsins vorið 2000 og fylgdi Halldór Ásgrímsson tillögunni um það úr hlaði með þessum orðum á þingi 4. apríl það ár:
„Með þáltill. þessari er leitað heimildar Alþingis til fullgildingar Rómarsamþykktar um Alþjóðlega sakamáladómstólinn sem samþykkt var á ríkjaráðstefnu Sameinuðu þjóðanna í Róm 17. júlí 1998.
Alþjóðlegi sakamáladómstóllinn mun koma til með að hafa aðsetur í Haag. Hann hefur það hlutverk að dæma í málum einstaklinga sem grunaðir eru um alvarlegustu glæpi gegn mannkyninu, þ.e. hópmorð, glæpi gegn mannúð, stríðsglæpi og glæpi gegn friði.
Stofnun dómstólsins er tvímælalaust eitt mikilvægasta framlag til mannréttindaverndar og friðar í heiminum frá stofnun Sameinuðu þjóðanna. Unnið hefur verið að stofnun slíks dómstóls allt frá lokum síðari heimsstyrjaldarinnar. Dómstóllinn hefur sjálfvirka lögsögu í málum sem undir hann heyra, þ.e. óháða sérstöðu, samþykki viðkomandi ríkja. Skilyrði er þó að annaðhvort þegnríki sakbornings eða ríki þar sem hið meinta brot var framið sé aðili að samþykktinni. Sérstakur saksóknari starfar samkvæmt samþykktinni og getur hann að eigin frumkvæði eða eftir tilvísun frá aðildarríki eða öryggisráði Sameinuðu þjóðanna hafist handa við að rannsaka og gefa út ákæru í málum sem undir dómstólinn heyra. Samkvæmt samþykktinni er óheimilt að hefja eða halda áfram rannsókn eða saksókn í máli á eins árs tímabili eftir að öryggisráðið hefur lagt fram beiðni þar að lútandi til dómstólsins í samræmi við ályktun sem samþykkt er samkvæmt 7. kafla sáttmála Sameinuðu þjóðanna. Lögsaga Alþjóðlega sakamáladómstólsins er til fyllingar lögsögu einstakra ríkja til að saksækja og dæma í þeim málum sem hér um ræðir. Lögsaga dómstólsins verður því aðeins virk að viðkomandi ríki hafi sökum skorts á getu eða vilja látið undir höfuð leggjast að grípa til viðeigandi ráðstafana.
Alþjóðlegi sakamáladómstóllinn er varanlegur og hefur almenna lögsögu. Hann er því frábrugðinn alþjóðastríðsglæpadómstólnum í málefnum fyrrum Júgóslavíu og Rúanda sem hafa takmarkaða lögsögu bæði í tíma og rúmi.“
Rómarsamþykktin var undirrituð fyrir Íslands hönd 26. ágúst 1998 og síðan fullgilt í maí árið 2000. Nú hafa 139 ríki skrifað undir samþykktina og 92 ríki fullgilt hana og tók hún gildi 1. júlí árið 2002.
Hlutur Bandaríkjanna - engin alheimsstjórn
Gagnrýnendur þessarar samþykktar benda á, að alheimsdómstóll af þessu tagi krefjist alheimslögreglu og helst einhvers konar alheimsstjórnar, svo að unnt sé að tryggja framkvæmd dóma hans. Málsvarar slíks alheimskerfis séu einnig hörðustu andstæðingar Bandaríkjanna og sætti sig verst við þá staðreynd, að Bandaríkin ein búi nú yfir því afli, sem dugi til að deila og drottna á alþjóðavettvangi. Ýmsir líti því í raun á þennan dómstól sem tæki til að setja Bandaríkjunum skorður.
Er þessi gagnrýni þannig hluti af þeim umræðum, sem fram fara, um hlut Bandaríkjanna í hinu alþjóðlega kerfi. Eiga margir erfitt með að skilja viðhorf stjórnenda þeirra til lausnar alþjóðamála og átta sig á því, hvers vegna þeir taka aðra afstöðu en stjórnendur ríkja, sem vilja leita fjölþjóðlegra lausna til að gæta réttar síns.
Skýringin felst að sjálfsögðu í aflsmuninum; Bandaríkjastjórn þarf ekki að styðjast við aðra til að ná sínu fram með valdi, ef á þarf að halda, og hið alþjóðlega eftirlits- og dómstólakerfi er næsta máttlaust í raun, ef Bandaríkin standa þar utan dyra. Hið sama á ekki við um neitt annað ríki nema ef til vill Kína vegna fólksmergðarinnar, þótt hernaðarmátturinn komist ekki í hálfkvisti við afl Bandaríkjanna.
Á hitt skal minnt í umræðum um virðingu fyrir alþjóðadómstólum, að ríki þurfa hvorki að vera hernaðarlega öflug né fjölmenn til að skjóta sér undan lögsögu þeirra. Fyrir um það bil fjörtíu árum taldi stjórnarandstaðan hér á landi það hin örgustu svik af þáverandi ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks, að hún skyldi semja um það við Breta, þegar þeir viðurkenndu útfærslu fiskveiðilögsögu okkar í 12 mílur, að ágreiningi vegna frekari útfærslu skyldi vísað alþjóðadómstólsins í Haag. Og stjórnarandstaðan lýsti Íslendinga óbundna af þessari samningsgerð. Vinstri stjórnin, sem færði fiskveiðilögsöguna út í 50 mílur 1972, hafði síðan samningsákvæðið um alþjóðadómstólinn að engu og sendi ekki einu sinni fulltrúa til að halda fram málstað Íslands, þegar hann tók málshöfðun Breta fyrir og úrskurðaði útfærsluna í 50 mílur ólöglega. Eins og kunnugt er, ræður alþjóðadómstóllinn í Haag ekki yfir neinu valdi til að framfylgja niðurstöðu sinni.
Alþjóðasakamáladómstóllinn stendur frammi fyrir sama vanda, hann ræður ekki yfir neinu valdi til að knýja ríki eða stjórnendur þeirra til að fara að niðurstöðu sinni. Fullveldi ríkja kemur í veg fyrir slíka valdbeitingu, hvort sem þau eru stór eða smá.
Við búum ekki við neina alheimsstjórn vegna þess, að það er engin alheimsþjóð, sem getur veitt slíkri stjórn umboð til að fara með málefni sín. Eigi að fara að einhverjum alheimsvilja, án þess að leita eftir alheimsumboði, felur það í sér takmörkun á frelsi einstaklinga, án þess að þeir hafi veitt samþykki sitt til þess.
Ný skilgreining á öryggishagsmunum.
Við nýjar aðstæður á tímum hnattvæðingar hafa ríki á hinn bóginn tekið til við að endurskilgreina markmið sín í öryggismálum með ráðstöfunum, sem taka mið af fjórum meginviðfangsefnum:
Í fyrsta lagi er hverju ríki nauðsynlegt að gera ráðstafanir til að tryggja öryggi borgaranna gegn hnattrænum sjúkdómum eins og alnæmi eða bráðalungnabólgunni, sem kom upp í Hong Kong fyrr á þessu ári. Á tiltölulega skömmum tíma tókst að ráða bug á lungnabólgunni en meðal annars hér á landi var kynnt aðstaða til að setja fólk í sóttkví og starfsfólk Landspítalans var þjálfað í því skyni að bregðast við hættunni. Baráttan gegn alnæmi er af öðrum toga og langvinnari og er sjúkdómurinn víða skilgreindur, sem bein ógnun við öryggi þjóða og brugðist við honum sem slíkum.
Í öðru lagi verður hvert ríki að gera ráðstafanir í því skyni að tryggja öryggi borgara sinna gegn hryðjuverkaárás og auk þess að taka þátt í alþjóðlegu samstarfi í því skyni að vinna bug á þeim, sem undirbúa hryðjuverk. Til þess að ná árangri gegn þeim, sem undirbúa illvirki með leynd, þarf að hafa lögheimildir í því skyni. Hin frjálsu og opnu þjóðfélög þurfa að laga sig að nýjum kröfum. Gæta verður þess, að kröfurnar vegi ekki um of að mannréttindum, friðhelgi einkalífs og frelsi til orðs og æðis en veiti þó svigrúm til nægilegs aðhalds gegn ódæðismönnum. Jafnframt verður að haga öllum varúðarráðstöfunum þannig, að viðbúnaðurinn ýti ekki undir ótta og óvissu meðal borgaranna.
Í þriðja lagi er óhjákvæmilegt að halda úti landamæraeftirliti og gæslu til að sporna gegn straumi flóttamanna. Fjölgun hælisleitenda á heimsvísu er ógnvænleg og einskis svifist til að koma fólki ólöglega á milli landa. Er sorglegt að vita, hve margir nýta sér bágindi raunverulegs flóttafólks á fölskum forsendum og leitast í skjóli þeirra að fá landvistarleyfi í öðrum löndum.
Í fjórða lagi ber að búa þannig um hnúta, að unnt sé að uppræta alþjóðlega glæpastarfsemi á markvissan hátt. Eftir því sem glæpastarfsemi lagar sig meira að siðum fyrirtækja verður erfiðara að upplýsa um hana, því að glæpamennirnir nýta sér hnattræn kerfi til hins ýtrasta eins og Netið og vefverslun. Hnattrænt neðanjarðarhagkerfi glæpahringa byggist meðal annars á ólögmætum vopnaviðskiptum, peningaþvætti, eiturlyfjaviðskiptum, smygli á ólöglegum innflytjendum, verslun með friðaðar dýrategundir, ólögmætri förgun eiturefna, vændissölu og barnaþrælkun.
Viðbrögð ríkja
Þegar leiðtogar G-8 ríkjanna svonefndu, stærstu iðnríkja heims hittust í Evian í Frakklandi fyrr á þessu ári, komu þeir sér saman um aðgerðaáætlun um ýmis málefni, sem snerta baráttu gegn hryðjuverkum. Sameiginlega ætla þeir að vinna gegn því, að hryðjuverkamenn geti aflað sér fjár. Þeir ætla að gera ráðstafanir til þess að útiloka, að menn geti ferðast á fölskum skilríkjum. Þeir ætla að herða aðgerðir í því skyni að efla ákæruvaldið og auðvelda framsal hryðjuverkamanna og þeir ætla að efla öryggisráðstafanir heima fyrir í því skyni að draga úr hættum landsmanna sinna vegna hryðjuverkastarfsemi.
Þessi ályktun leiðtoganna er enn til marks um allt aðra mynd en áður hefur blasað við ríkjum heims, þegar fjallað er um öryggismál. Umræðurnar snúast ekki um ríki eða ríkjablokkir, sem standa hver andstæð annarri, ekki er heldur litið á stöðuna á þann veg, að ólíkar menningarheildir séu í átökum. Þess í stað eru stjórnendur öflugustu ríkja heims að boða varnir gegn óskilgreindum óvini, sem getur leynst innan þeirra eigin landamæra og lagt þar á ráðin um ógnvænleg grimmdarverk í því skyni að setja viðkomandi þjóðfélag og alþjóðasamfélagið allt úr skorðum.
Í síðustu viku samþykkti ríkisstjórnin tillögu mína um að að gerð skyldi úttekt hér á landi á varnarviðbúnaði vegna hugsanlegrar notkunar eiturefna-, sýkla- og geislavopna. Starfshópnum verður jafnframt falið að gera tillögur til úrbóta með það að markmiði að viðbúnaðurinn verði fullnægjandi. Þessi samþykkt á rætur að rekja til leiðtogafundar Atlantshafsbandalagsins, NATO, sem haldinn var í Prag fyrir tæpu ári. Þar var ákveðið að gripið skyldi til sameiginlegra aðgerða á þessu sviði með þátttöku allra aðildarþjóða, þ. á m. Íslands.
Varnir gegn gereyðingarvopnum á borð við eiturefna-, sýkla og geislavopn eru meðal helstu viðfangsefna ríkisstjórna vestrænna þjóða um þessar mundir. Hættan á hermdar- og hryðjuverkum þar sem slíkum vopnum kann að verða beitt er talin ein stærsta ógn fyrir borgara hins vestræna heims.
Fyrsta og mikilvægasta verkefnið er að tryggja að ríki hafi fullnægjandi innri varnir þegar hugað er að öryggi borgaranna gegn þessari, þ. á m. hlífðarföt, mælitæki, hreinsibúnað, lyf og læknisaðstoð. Þá hafa íslensk stjórnvöld skuldbundið sig til að tryggja að öll framlög borgaralegra sérfræðinga til friðaraðgerða á vegum Atlantshafsbandalagsins eða Evrópusambandsins séu háð því, að viðkomandi aðilar séu m.a. búnir hlífðarfötum og mótefnum til varnar hugsanlegri notkun gereyðingarvopna og hafi kunnáttu í notkun og meðferð þeirra á sama hátt og aðrir þátttakendur.
Fréttum af gereyðingarvopnum á borð við eiturefna- sýkla og efnavopn fjölgar því miður. Í október 2001 var eiturefnið miltisbrandur sent í pósti í Bandaríkjunum og varð fimm manns að bana og að minnsta kosti 17 sýktust. Í janúar sl. fannst eiturefnið rísín í London. Í júlí sl.voru hryðjuverkamenn ETA-samtakanna handteknir í Mexíkó og þá fundust efnavopnauppskriftir í tölvum þeirra. Og þá hefur Osama bin Laden hvatt til þess að menn sínir noti lífefnavopn í baráttunni fyrir málstaðinn.
Sérfræðingar telja, að árás hryðjuverkamanna með gereyðingarvopnum einhvers staðar í heiminum sé í raun ekki aðeins hugsanleg, hún sé líklegri en nokkru sinni fyrr. Þetta sé ekki lengur viðfangsefni, sem menn geti látið sér nægja að velta vöngum yfir á fræðilegum forsendum, heldur sé nauðsynlegt að gera áætlanir til þess að bregðast við þessari hættu.
Árásin á Washington og New York 11. september 2001 markaði þáttaskil í mati á þeirri hættu, sem steðjar að frjálsum og opnum þjóðfélögum og viðbrögðum við henni.
Stjórnvöld hafa nálgast hættuna af hryðjuverkum eftir 11. september á ólíkan hátt í Bandaríkjunum annars vegar og Evrópu hins vegar. Í Bandaríkjunum hafa menn mótað skýra stefnu til að efla innra öryggi ríkisins og komið á fót nýju ráðuneyti til að framkvæma hana. Í mörgu tilliti er unnt að benda á merki þess, að Bandaríkjastjórn hafi lýst yfir stríði bæði heima fyrir og erlendis. Aflinu er hins vegar beitt á annan veg erlendis en innan Bandaríkjanna.
Á vettvangi Evrópusambandsins hefur ekki verið gripið til jafnróttækra aðgerða og í Bandaríkjunum. Á hinn bóginn hafa ríkisstjórnir margra Evrópuríkja meiri reynslu en bandarísk stjórnvöld af því að takast á við hryðjuverka- og skipulagða ofbeldishópa, sem stefna að því innan landamæra ríkjanna að ná fram pólitískum markmiðum með valdbeitingu.
Þegar litið er á starfsemi leyniþjónustu eða starfsmanna hennar, er ljóst, að njósnarar og aðrir útsendarar starfa á annan veg erlendis en þegar um er að ræða öryggisgæslu heima fyrir. Við aðgerðir á erlendum vettvangi eru ákvæði bandarískra laga um starfsmenn CIA, sem múta embættismönnum eða ráðherrum, brjótast inn í skrifstofur og hlera síma eða beita jafnvel valdi til að ná fram upplýsingum önnur en þegar öryggisgæslu er sinnt innan landamæra Bandaríkjanna, til dæmis af alríkislögreglunni FBI, þá má ekkert skref stíga, án þess að hafa lögmæta heimild og úrskurð dómara.
Álitamálin í stríði við leynilega óvini, sem búa um sig og búast til árásar innan landamæra ríkis, eru mörg. Gæsla landamæra skiptir þar að sjálfsögðu miklu og ráðstafanir til að fylgjast með fólki og farmi, sem kemur inn fyrir þessi landamæri. Skilin milli aðgerða bandarískra stjórnvalda annars vegar og evrópskra hins vegar koma til dæmis fram í því, að í Bandaríkjunum er þess krafist, að stjórnvöld fái aðgang að farþegalistum flugvéla til landsins, áður en þær lenda, en á vettvangi Evrópusambandsins hafa menn lengi deilt um það, hvort unnt væri að skylda flugfélög til að senda upplýsingar um farþega. Hefur verið dregið í efa, að slíkt standist reglur Evrópusambandsins um persónuvernd.
Þetta er aðeins eitt dæmi. Annað er, að Bandaríkjastjórn hefur sett nýjar reglur um upplýsingar í vegabréfum þeirra, sem koma til landsins. Þá fara fram miklar umræður á vettvangi Evrópusambandsins um það, hvernig haga skuli sameiginlegu landamæraeftirliti og hvort þjálfa skuli sam-evrópska landamæraverði til að gæta hinna ytri landamæra. Verður þetta verkefni enn brýnna eftir stækkun Evrópusambandsins til austurs og vaxandi streymi fólks vestur á bóginn frá Rússlandi, Hvíta-Rússlandi og Úkraínu.
Ógnir á höfunum
Þeir, sem fjalla um öryggismál, beina æ meiri athygli að höfunum og hættum sem steðja að flutningum þar og hugsanlegum árásum hryðjuverkamanna á skip eða mannvirki til olíu- og gasvinnslu. Hinn 19. október sl. birtist grein í The Financial Times eftir Mansoor Ijaz, bandarískan sérfræðing á sviði öryggismála. Heitir grein hans: Al-qaeda ógnar á höfunum.
Í greininni segir að Sameinuðu þjóðirnar telji að um 80% af þeim sex milljörðum tonna af vörum sem fluttar eru á ári hverju fari sjóleiðis. Af þessu magni fari um 75% um eitt af fimm meginsundum á helstu sjóleiðum heims þ.e.a.s. Panamaskurð, Suezskurð, Njörvasund, Hormussund eða Malakkasund.
Hryðjuverkaárás á eitt eða fleiri af þessum sundum yrði til þess að loka þeim í vikur eða mánuði – eða í mun lengri tíma ef notuð yrði geislavirk „óhrein sprengja“ – myndi slík lokun valda alvarlegri truflun á heimsviðskiptum. Allar efnahagslegar forsendur fyrir flutningi varnings á sjó yrðu marklausar. Áhrifanna mundi gæta alls staðar hvort sem litið væri til orkuverðs, tryggingariðgjalda eða farmgjalda. Ógjörningur væri að segja hver áhrifin yrðu á hinar iðnvæddu þjóðir heims og efnahag þeirra.
Þetta sé það sem Al-qaeda og endurskipulögð yfirstjórn samtakanna hafi í huga. Á sama tíma og heimavarnaráðuneyti Bandaríkjanna velti því fyrir sér, hve mörgum eftirlitsvélum eigi að koma fyrir á flugvöllum, séu hryðjuverkamenn að skipuleggja hvernig unnt sé að breyta risaskipi sem ber eldsneytisgas eða önnur efni í fljótandi sprengjur – eða jafnvel í „óhreinar sprengjur“ með aðstoð frá útlagaríkjum, þar sem þekking er á kjarnorkuvopnum.
Gögn hjá öryggisráðgjafaþjónustunni Aegis í Bretlandi geymi skýrar vísbendingar um þetta. Í mars 2003 hafu það t.d. gerst að sjóræningjar fóru um borð í efnaflutningaskipið Dewi Madrim nálægt Saba á Suður-Kyrrahafi og voru þar um borð í nokkrar klukkustundir. Tilgangur skipatökunnar hafi ekki að stela af áhöfninni eða taka farm skipsins eins og sjóræningjar í Suð-Austur Asíu geri venjulega heldur að læra hvernig sigla ætti skipinu og stjórna á mismunandi hraða. Og á undanförnum fáeinum mánuðum hafi 10 dráttarbátar horfið en nota megi hvern einn þeirra til að manúera vélarvana olíuskipi, sem væri til dæmis hertekið skömmu fyrir komu til hafnarinnar í Singapúr.
Aðrar hættur sem tengjast sjóferðum blasi við. Í júní hafi það t.d. gerst að sérfræðingi í djúpsjávarköfun, sem hafði verið rænt árið 2000, var sleppt af Abu Sayyaf, samtökum hryðjuverkamanna á Filippseyjum. Hann sagði, að þeir sem héldu honum föngnum hefðu viljað læra að kafa en þeir hefðu ekki haft neinn sérstakan áhuga á að vita, hvernig þeir ættu að komast aftur upp á yfirborðið.
Í fyrstu andrá megi líta þannig á, að þekking á þessu sviði kunni að koma að notum við að sprengja upp risaolíuskip. En kjölur slíks skips sé ekki meira en 40 fet undir sjávarborði og því ekki unnt að kenna hann við djúpsjávarköfun. Það sé líklegra að Al-qaeda sé að þjálfa menn til árása á borpalla og annars konar mannvirki sem komið hafi verið fyrir á djúpsævi. Hvar? Eitt skotmark gæti verið olíu- og gasborpallar á Mexíkóflóa nálægt New Orleans í mynni Missisippífljótsins. Árásir á olíuleiðslur og borpalla á meira en 500 feta dýpi, þar sem mikið sé af tækjum til þess að dæla jarðgasi og olíu upp á yfirborðið, gætu haft verulega alvarleg áhrif á orkunotkun og orkuöflun í Bandaríkjunum fyrir utan umhverfisskaðann, sem þarna yrði. Ef allt færi á versta veg gæti slík árás einnig hindrað mjög siglingar um mynni Missisippífljóts.
Hvað er unnt að gera? spyr höfundur greinarinnar í Financial Times. Fyrst og fremst verði ríkisstjórn Bandaríkjanna undir forystu Bush að endurmeta aðgerðir sínar varðandi nýtingu á hinum öfluga bandaríska flota og landhelgisgæslu og beina athygli að helstu siglingaleiðum heims. Hraðskreið skip ættu t.d. að vera til taks, ef skipum yrði rænt nálægt höfnum, hvar sem er í heiminum. Auðvitað þurfi að huga að lögsögu ríkja við beitingu slíks valds, hver gefi fyrirmæli til eftirlitsskipa og standi straum af kostnaði við úthald þeirra og aðgerðir. En lausn á þeim umsýsluvanda og kostnaðurinn við framkvæmdina sé aðeins skiptimynt í hlutfalli við það tjón, sem ella gæti orðið.
Nýjustu tækni við skönnun á farmi eigi einnig að nota og hafa til taks á öllum helstu siglingaleiðum og í höfnum. Tæknin sé þó aðeins hluti af dæminu, því að öll heimsbyggðin verði að finna úrræði til þess að herða skráningu og efirlit með skipum auk þess að fylgjast betur með því en nú er gert hverjir eru í áhöfn skipa. Það sé margt sem bendi til þess, að Al-qaeda undirbúi að nota skip í baráttu sinni. Ríkisstjórnir geti ekki leyft sér að sitja hjá aðgerðarlausar, þar með bjóði þær aðeins hættunni heim og gífurlega alvarlegum efnahagslegum afleiðingum um heim allan.
Schengen-aðgerðir Evrópuríkja
Evrópuríkin hafa ekki enn mótað sameiginlega varnarstefnu, en Javier Solana, sem fer með utanríkis- og öryggismál á vegum ríkja Evrópusambandsins, hefur verið falið að gera tillögur að slíkri stefnu og á að leggja þær fram í desember á þessu ári.
Í samræmi við umboð Solana ætti skýrsla hans og stefna í henni að skýra afstöðu Evrópuþjóðanna til þróunar öryggismála og upplýsa um það, hvaða ráðstafanir þær vilji gera til þess að tryggja öryggi sitt í ljósi núverandi aðstæðna. Ekki er talinn neinn vafi á því, að gjöreyðingarvopn og hryðjuverk muni setja mikinn svip á þessa skýrslu.
Á hinum sameiginlega vettvangi Evrópusambandsins er unnið að því að semja reglur um evrópska handtökuskipun og að samræma lög einstakra ríkja að því er varðar framsal afbrotamanna og refsingu. Auk þess sem áður er getið um hina sameiginlegu landamæralögreglu.
Hvar stöndum við Íslendingar gagnvart þessari evrópsku þróun? Við erum aðilar að Schengen-samkomulaginu um hin sameiginlegu landamæri og gæslu þeirra. Leggjum við okkar skerf af mörkum í því sambandi og njótum einnig þess hagræðis, sem er af sameiginlegum varnaraðgerðum, þar sem meðal annars er treyst mjög á sameiginlega rafræna gagnabanka til að fylgjast með óæskilegum einstaklingum.
Í flugstöð Leifs Eiríkssonar eru myndavélar, sem greina andlitsdrætti þeirra komufarþega og bera saman við þær upplýsingar, sem er að finna í rafrænum gagnabanka Schengen. Þykir þetta kerfi hér til fyrirmyndar og verður haldin alþjóðleg ráðstefna á vegum dómsmálaráðuneytisins nú í nóvember til að kynna árangurinn af notkun þess. Að skoða andlitsmyndir til að fylgjast með farþegum er þó ekki talið einhlítt eins og sést meðal annars á ákvörðun Bandaríkjastjórnar um nýja tegund af vegabréfum með persónuupplýsingum, sem unnt er að greina á rafrænan hátt. Aðgerðir í þá átt munu aukast og til dæmis í Ísrael er hver borgari, sem ferðast til útlanda með rafrænt kort með upplýsingum um fingraför og þessu korti framvísar hann í þar til gert tæki og ber saman við fingraför sín við brottför úr landi.
Innan vébanda Evrópusambandsins eru að verða verulegar breytingar á skipan dóms- og innanríkismála. Við stöndum frammi fyrir nýjum viðfangsefnum í því efni og þurfum að taka afstöðu til annarra álitaefna en áður vegna þessara breytinga á Evrópusamstarfinu og ákveða, hve langt skynsamlegt er fyrir okkur að ganga.
Evrópusambandið er á þeirri leið að færa landamæragæslu, hælismálefni, málefni innflytjenda, samvinnu í sakamálum, Eurojust, Europol og mikið af lögreglusamvinnu af sviði milliríkjasamninga milli einstakra aðildarlanda sinna inn á hið sameiginlega evrópska réttarsvið, þar sem aukinn meirihluti atkvæða á Evrópusambandsvettvangi ræður niðurstöðu. Það er því ef til vill aðeins á sviði refsiréttar, sem ESB-ríkin munu halda í eitthvert neitunarvald um innri málefni sín.
Fulltrúi dómsmálaráðuneytisins í sendiráði Íslands í Brussel fylgist náið með framvindu þessara mála og ljóst er, að vanda verður allar ákvarðanir um tengsl Íslands við Evrópusambandið til að gæta hagsmuna okkar sem ríkis utan sambandsins en í samningsbundnum tengslum við það á grundvelli EES-samningsins og Schengen-samkomulagsins.
Er ég þá að nýju kominn að því, sem ég nefndi í upphafi. Þegar rætt er um öryggi nú á tímum, snýst málið ekki aðeins um þær ráðstafanir, sem gerðar eru með þjálfun lögregluliðs, óeirðalögreglu eða herafla til að gæta öryggis okkar. Einnig er spurt, hvar draga eigi mörkin milli sjálfstæðis ríkja og einstaklinga gagnvart því valdi, sem nauðsynlegt er talið til að gæta þessa öryggis, hvort heldur í nafni alþjóðasamfélagsins í samskiptum ríkja eða ríkisvaldsins í samskiptum einstaklinga.
Í báðum tilvikum á það að vera sameiginlegt, að ekki sé farið út fyrir lögmæltar heimildir, sem veittar eru af kjörnum fulltrúum með lýðræðislega ábyrgð gagnvart umbjóðendum sínum.